POLÍTICA ECONÓMICA
El nuevo gobierno recibió en diciembre de 2015 una situación económica compleja y absolutamente insostenible. El tipo de cambio oficial estaba sobrevaluado, lo que dificultaba la exportación de productos argentinos, y había controles cambiarios que impedían la compra y la venta de dólares (el famoso “cepo”) pero que no lograban frenar la sangría de reservas del Banco Central. El déficit fiscal, la diferencia entre los gastos y los ingresos del Estado, había alcanzado una magnitud histórica, de las más altas de los últimos 30 años, y había sido financiado con emisión monetaria, es decir, imprimiendo billetes.
Además, la actividad económica estaba estancada desde hacía cuatro años, en los que se habían creado pocos puestos de trabajo y había aumentado la cantidad de pobres. El déficit comercial, el saldo entre las exportaciones y las importaciones del país, era cada vez mayor, y reflejaba la bajísima competitividad de la economía. La mayoría de los precios más importantes se encontraban distorsionados, tironeados por una economía mal regulada y muy reprimida. A pesar de todos estos controles la inflación llevaba en diciembre varios años por encima del 25% anual, según el consenso de las mediciones privadas, las únicas confiables después de que el gobierno anterior decidió, para esconder todos estos problemas, destruir las estadísticas oficiales.
“La actividad económica estaba estancada desde hacía cuatro años”.
El atraso cambiario y el aislamiento internacional –había trabas de todo tipo, tanto para importar como para exportar– deterioraron la competitividad de la producción agropecuaria, de la industria y de los servicios. Este aislamiento frenó la integración con otras naciones, nos alejó de los bloques comerciales globales y nos llevó a estar afuera de las oportunidades que brindan los nuevos acuerdos de comercio, sobre todo en el área de Asia-Pacífico. Este espíritu aislacionista, desconfiado del comercio y la integración, necesariamente iba a tener los impactos productivos y de empleo que finalmente tuvo: destrucción de empresas, destrucción de empleo privado y crisis de las economías de las provincias.
“La producción industrial cayó durante 22 meses consecutivos entre 2013 y 2015, según el INDEC”.
La producción industrial cayó durante 22 meses consecutivos entre 2013 y 2015, según el INDEC. Más allá de los problemas de la industria automotriz, afectada por por el contexto internacional, muchas cadenas productivas fundamentales, como la industria alimenticia, la refinación de petróleo y los productos químicos, mantuvieron su producción prácticamente estancada. Las exportaciones industriales, en un contexto internacional poco favorable, se deterioraron en parte por la falta de sostén de la política pública y por una política de inserción limitada y sin búsqueda de mercados nuevos, y cayeron el año pasado un 20% promedio en todos sus rubros, no sólo el automotor.
Una síntesis de todos estos años es que no se generó acumulación genuina –el stock de capital se ha deteriorado–, la infraestructura era insuficiente y la tasa de inversión, del orden del 17% del PIB, era demasiado baja para pensar en producir y generar empleo.
Durante la última administración, además, el Ejecutivo marginó al Congreso de las grandes definiciones sobre cómo gastar los recursos del Estado, apelando a las facultades extraordinarias de la “emergencia económica”, al mismo tiempo que sostenía frente a la población, y a través de estadísticas adulteradas, que el horizonte de los Argentinos estaba libre de problemas económicos. Así, se construyó un Estado que gastaba al servicio de los intereses políticos del Ejecutivo en lugar de al servicio de los ciudadanos y sin control alguno por los poderes representativos de la democracia republicana.
El gobierno actual recibió, además, un esquema unitario del reparto de fondos públicos, porque tantos años de impuestos distorsivos (como la inflación) y anti-productivos (como las retenciones a las economías regionales) habían favorecido a la Nación y perjudicado la recaudación de impuestos coparticipables, como Ganancias, que le corresponde compartir con las provincias. Es cierto que la recaudación de impuestos mejoró notoriamente durante la gestión anterior, pero también es cierto que buena parte de esa mejora se apoyó en un incremento de la carga impositiva para los asalariados.
Mientras esto ocurría, y con la excusa de conspiraciones financieras internas y externas, se ideó el cepo cambiario, cuyo verdadero fin fue permitir el uso sostenido del impuesto inflacionario como mecanismo para alimentar las arcas de la recaudación nacional, sin reparar en la erosión del salario de los más humildes y la capacidad de ahorro de los estratos medios de la población. El cepo no detuvo la devaluación de la moneda. Sólo sirvió para que el dólar subiera un poco menos que el resto de los precios, pero con el altísimo costo de perder reservas, que pasaron de US$47.587 millones cuando se puso el cepo a US$25.092 millones al final del mandato.
“Entre 2013 y 2015 las exportaciones cayeron un 25%”.
Los controles cambiarios, el atraso cambiario y las trabas, restricciones y burocracia complicaron el comercio internacional y redujeron las exportaciones, las importaciones y el saldo comercial. Entre 2013 y 2015 las exportaciones cayeron un 25%, de US$75.963 a US$56.752 millones; las importaciones bajaron un 20%, de US$74.442 a US$59.787 millones; y el saldo comercial, que había sido positivo en más de US$10.000 millones en 2010 y 2012, fue negativo el año pasado en US$3.035 millones de dólares. Además de tener fuerte impacto en amplios sectores y en el empleo, esta caída supuso un progresivo aislamiento internacional del país, que lo alejó del acceso a tecnología, mercados y bienes de consumo.
El factor comercial fue sólo uno de los costados del aislamiento internacional. En la larga década que siguió a la crisis de 2001-2002, Argentina no pudo resolver conflictos incubados en aquel momento y sumó otros nuevos, como distintos paneles en la Organización Mundial del Comercio (OMC) referidos a las restricciones para importar. Al 10 de diciembre de 2015 quedaban pendientes de resolución muchos casos en el CIADI y no sólo no se había resuelto la cuestión de los holdouts (los acreedores que no habían entrado a los canjes de 2005 y 2010), sino que Argentina estaba, desde 2014, otra vez en default.
Nunca en la historia Argentina se escondió la severidad del deterioro económico a través de la adulteración de estadísticas económicas, entre ellas la inflación, como en la última década. Por medio de un INDEC dedicado a las campañas políticas se dejó de dar el servicio público informativo necesario para el desarrollo de negociaciones justas entre trabajadores y empresarios y para el planeamiento adecuado del sector público nacional y provincial. Aquellos que observaban cifras distintas de las oficiales fueron intimados a través de medios judiciales a llamarse al silencio y convertirse en cómplices de la adulteración de las estadísticas nacionales.
En diciembre de 2015, el estado de las cuentas públicas reflejaba el desorden general de la situación económica. El déficit fiscal persistente, sostenido a lo largo de varios años, no sólo había deteriorado la salud de las cuentas fiscales, sino que también había hipotecado el futuro de las próximas generaciones. En el momento del cambio de gobierno, la Argentina mostraba un déficit fiscal de más de 5,5% del tamaño de la economía. Once años antes, sin embargo, en el primer año entero de la gestión anterior, el Estado había tenido un superávit (más ingresos que gastos) de 2,2% del tamaño de la economía. Aquellos superávits fueron desapareciendo progresivamente y convirtiéndose en déficits cada vez más abultados.
¿Porqué se generó este déficit fiscal? Por una política económica inconsistente, en la que los gastos públicos crecían más rápido que los ingresos. Para dar una idea de este desorden, entre 2008 y 2015 los gastos del Estado subieron casi 14 puntos del producto bruto, pero los ingresos crecieron poco más de siete puntos. Aun cuando se contaron como ingresos del Tesoro cuantiosas transferencias del Banco Central.
El Banco Central, entre cuyas funciones está preservar el valor de la moneda, financió al Tesoro con sumas de dinero que salieron de la emisión de billetes. En 2008, los giros del Banco Central al Tesoro fueron equivalentes a menos del 0,5% de la economía. En 2015 se habían multiplicado hasta representar un 5,7% de la economía. Esta situación era insostenible en el tiempo, porque alimentaba una emisión fuera de sentido que también formó parte del “inventario inicial” del gobierno actual en materia económica. Tanta emisión monetaria, con el único fin de sostener un gasto improductivo y de alta ineficiencia, perjudicaba además al sistema productivo, porque generaba inflación y perjudicaba la competitividad de los exportadores argentinos.
“El déficit fiscal era de 5,5% del tamaño de la economía”.
Aquellos niveles de emisión, además, eran incompatibles con la estabilidad de precios. El resultado es que durante una década la Argentina fue uno de los países con mayor inflación en el mundo, con un promedio anual por arriba del 20% y una inflación acumulada de aproximadamente 700% en los últimos 10 años. La inflación es un gran obstáculo para el desarrollo, castiga sobre todo a quienes menos tienen y corrompe todo el sistema económico: empobrece al consumidor y fortalece a empresas con poder de mercado, enfrenta a miembros de las mismas cadenas de valor y dificulta la planificación de largo plazo y el aumento de productividad.
Una hermana melliza de la inflación es la pérdida del valor de la moneda. En los doce años anteriores al cambio de gobierno, el dólar creció un 239% frente al peso si se toma el valor del dólar oficial del 10 de diciembre de 2015 y un 403% si se toma el valor del blue de ese mismo día.
En cuanto a la actividad, entre 2011 y 2015 el crecimiento promedio estuvo por debajo del 0,5% por año, según Ferreres y Asociados, muy por debajo del promedio de América Latina, que fue del 1,8% por año. Además, el crecimiento que hubo estuvo demasiado enfocado en el consumo y no tanto en la inversión y el crecimiento de los sectores productivos.
El país tuvo una fuerte pérdida de competitividad, y no sólo debido al atraso cambiario. Argentina está en el puesto 106 entre 142 países en el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial.
En cuanto a los sectores, la industria se vio seriamente afectada: en 2014 tuvo una caída acumulada de 2,6% interanual y en 2015 una caída de 0,8% interanual. Las exportaciones de origen industrial cayeron 20% de 2013 a 2014 y 21% de 2014 a 2015. En el acumulado, pasaron de 28.413 millones de dólares en 2013 a 17.940 millones de dólares en 2015, una caída de 37%.
Una parte muy importante del deterioro fiscal provino de la política energética, que se caracterizó entre otras cosas por la imposición de precios muy bajos por un período demasiado largo de tiempo. Estos precios artificialmente bajos llevaron a un aumento del consumo y una caída de la producción de energía. La balanza comercial energética pasó de un superávit de US$4.900 a un déficit estimado de US$5.000 millones de dólares entre 2003 y 2015. A medida que fue dejando de ser generadora de divisas y se transformó en consumidora de divisas, la política energética se sumó a la lista de causas que terminó en la implantación del cepo cambiario en 2011. Además, los gastos en subsidios e inversiones en energía de la administración nacional pasaron de 1,2% del PBI en 2008 a 4,1% del PBI en 2015. Los subsidios fueron distribuidos sin un criterio de equidad o federalismo: una parte muy importante de ellos fueron a beneficiar a usuarios de clase media de la región metropolitana de Buenos Aires. Tampoco permitieron la creación de un círculo virtuoso en materia ambiental: entre 2003 y 2015, las emisiones de gases de efecto invernadero crecieron 144%.
La falta de profesionalismo en el manejo de la deuda pública permitió a los fondos buitre obtener beneficios a costa de los argentinos. La falta de una negociación seria permitió que la deuda con los acreedores en litigio pasara de menos de US$3.000 millones a más de US$10.000 millones. Esta situación impactó en todo el país, redujo el crédito para el sector privado y aumentó la tasa de interés. La falta de crédito y el creciente déficit dejaron a la emisión monetaria como la única fuente de financiación posible.
Durante diez años, hasta diciembre del año pasado, había en el ring de los tribunales y la sala de los mediadores un solo boxeador preparándose para pelear. La situación era de abandono total, lindando con la desidia. ¿Qué implica esto? Que nunca se enfrentó el problema con entereza y con coraje. Se negó el proceso, con lo cual nunca se defendió la posición de Argentina.
Cuando salía una orden judicial contraria a los intereses argentinos, en lugar de tomar el golpe y reaccionar, pelear para defender la posición y que la consecuencia no sea tan grave, el gobierno negaba la situación. Cuando un fallo decía “tienen que pagar” y aplicaba una fórmula punitiva para Argentina, en lugar de pelear la fórmula y terminar con algo que no fuera tan malo, se negaba la existencia del juez y del proceso, con lo cual quedaba impresa la primera versión, la más punitiva para Argentina en cada uno de los casos. Si la deuda con el Club de Paris, por ejemplo, no se la hubiese negado hasta último momento, el país se habría ahorrado U$S2.500 millones.
Durante estos 10 años años nos privamos del acceso al mercado internacional de capitales. Nos hundimos año tras año en la lista de prioridades de aquellos que querían hacer inversiones. Nuestros países vecinos aprovecharon estos años para financiar su infraestructura a razón de entre US$5.000 millones y US$10.000 millones por año a tasas que, por ejemplo, para Paraguay fueron de abajo del 5%. Nosotros mientras tanto rascamos la olla con acuerdos confidenciales de poca transparencia y con colocaciones de deuda a Venezuela a tasas por encima del 13%.
CASA DE LA MONEDA
En diciembre de 2015, la Casa de la Moneda, que fabrica los billetes al Banco Central y produce materiales gráficos para otros clientes, era una institución con una situación patrimonial y financiera fuertemente deteriorada, exceso de empleados e inversiones mal priorizadas e improductivas. Se detectaron gastos superfluos y una capacidad productiva excesiva para la demanda existente.
En muy pocos años, la Casa de la Moneda fue destruida financieramente. Entre 2012 y 2015 pasó de tener un patrimonio neto de 118 millones de pesos a un saldo negativo de 400 millones de pesos. En diciembre de 2015 le debía 476 millones de pesos a proveedores y 365 millones de pesos a la AFIP. Y sus resultados fueron negativos todos los años, de manera creciente, desde 2012. La explicación de este deterioro es principalmente la mala gestión de sus autoridades, que provocó una acumulación continua de deuda y costos financieros cada vez mayores. Los anticipos de los clientes (especialmente los del Banco Central, su cliente principal) se aplicaban a cancelar deudas y pagar sueldos en vez del correspondiente acopio de recursos. Además, no se actualizaron los precios en proporción a la variación de costos, a pesar de que el 35% de los costos de producción de Casa de la Moneda están en moneda extranjera. Un ejemplo de esto fue el manejo de los productos que ofrece la institución. Había productos cuyos márgenes de rentabilidad eran negativos. Por ejemplo, los cheques que se producían para el Banco Nación, cuyo costo de producción no cubría ni siquiera el costo variable de su fabricación. Como, además, para producir estos cheques no se contaba con la maquinaria adecuada, se destinaron más recursos humanos de lo necesario.
“La Casa de la Moneda pasó de 874 trabajadores en 2010 a más de 1700 en 2015”.
Durante estos años también se dio un vertiginoso aumento de personal. La Casa de la Moneda pasó de 874 trabajadores en 2010 a más de 1700 en 2015. Además, el año pasado se destinaron 12 millones de pesos a Relaciones Institucionales, para pagar viajes al exterior, muestras en exposiciones y ferias, varias, arreglos florales, regalos corporativos, producción de folletería y videos institucionales, desarrollo de página web y redes sociales, y hasta un libro autocelebratorio de la gestión de su presidenta, que costó alrededor de un millón y medio de pesos.
El contrato de fabricación de billetes con el Banco Central, por su parte, produjo severos inconvenientes. Hubo problemas de logística y financieros. La falta de acuerdo respecto de los términos del contrato de acuñación de monedas con el BCRA derivó en una bajísima producción y rentabilidad del sector. La Casa de la Moneda debió, de todas maneras, soportar los costos de mano de obra e infraestructura. También se encontró que los procesos de planificación de compra de insumos eran descontrolados. Faltaban insumos básicos para la producción mientras que otros no indispensables fueron adquiridos en cantidades como para abastecer al menos dos años.
Al mismo tiempo, se invirtió en bienes de uso, como la compra de máquinas gráficas por montos muy significativos, con fondos que deberían haber estado destinados a gastos corrientes. Además, la demora en poner operativas dichas maquinarias fue enorme, lo que derivó en que la inversión no diera los frutos esperados.
También se encontraron registros del gasto de enormes cifras de dinero para obsequios para el Día de la Mujer Trabajadora, el Día de la Secretaria, el aniversario de la empresa y Semana Santa, entre otros. En simultáneo, la falta de recursos de la institución provocó demoras en el despacho de productos importados, algunos con más de dos años de espera, generando un cuello de botella y agregando costos.
Durante este tiempo, por otra parte, se realizaron cambios en la estructura orgánica de la Casa de la Moneda que generaron vacíos de responsabilidad gerencial y falta de controles básicos, demoras injustificadas en compras de bienes necesarios, deterioros en el mantenimiento de la planta en su conjunto, falta de comunicación entre secciones y un desconocimiento de la verdadera situación económica-financiera la institución.
Todo esto mientras la dotación de la empresa duplicaba su tamaño. Por ejemplo, existían cuatro personas con la categoría de Gerente General que en realidad no cumplían esa función. También había personal de la Casa de Moneda en comisión de servicios en otros entes estatales. Se comprobó también que la anterior Presidenta del Directorio gozaba de seguridad privada pagada por la Casa de Moneda durante las 24 horas del día, los siete días de la semana, sin ninguna razón que lo justificara. El nombramiento de intermediarios privados en las contrataciones de seguros es otro claro ejemplo del dispendio de fondos habituales todo este tiempo.
Por último, las nuevas autoridades encontraron registros de supuestos programas de reingeniería con la Facultad Regional San Nicolás de la Universidad Tecnológica Nacional, a través de los cuales se contrataban amigos, profesionales que brindaban servicios particulares, familiares de funcionarios de dicha facultad y personas que hacían de enlace sin cumplir ninguna función.
BANCO CENTRAL
Durante los cuatro años anteriores al cambio de gobierno, la base monetaria –que cuenta los pesos circulantes y los encajes de los bancos– creció a un ritmo de 31,2% anual (puntualmente, 39% el 2012, 23,8% el 2013, 22,5% el 2014 y 40,5% el 2015), obedeciendo principalmente a los pedidos que hacía el ex Ministerio de Economía para cubrir el déficit fiscal, que no paraba de crecer. Durante el mismo período, y de manera íntimamente relacionada, se registró una inflación de 25,3% en 2012, 28,3% en 2013, 38,5% en 2014 y 27,8% en 2015, medida por el índice de inflación que publicaba el Congreso.
En términos simples, eso significa que durante esos años el Banco Central inyectó a la economía 412.163 millones de pesos. Como resultado, en diciembre de 2015 había en la economía un enorme exceso de pesos, que representaban un 45,2% de la base monetaria del año anterior y generaban una fuerte presión para que la inflación siguiera creciendo, incluso a un ritmo mayor que los años anteriores.
Al mismo tiempo, agravando la situación del exceso de pesos, el Banco Central mantenía un cepo cambiario que limitaba al mínimo posible las compras de moneda extranjera. En los hechos, prácticamente no se vendían dólares para pagar regalías, servicios prestados a extranjeros ni dividendos. Se vendían poquísimos dólares, bajo un mecanismo engorroso y poco transparente, para pagar importaciones y para ahorro –salvo entre 2012 y 2014, cuando no se pudo comprar ni un dólar para ahorro– y había que justificar minuciosamente los dólares que se vendían a las personas que pretendían viajar.
Cada día, durante las cinco horas que permanecía abierto el mercado de cambios, todos los esfuerzos del Banco Central estaban enfocados en vender la menor cantidad de dólares posible. Cuatro años después de la creación del cepo, los operadores vivían en un estado de crispación constante. Estaban exhaustos, frustrados y no veían ningún atisbo de plan que les permitiera tener esperanza de que las cosas fuesen a cambiar. Para diciembre del 2015, se calculaba que había alrededor de 5.000 millones de dólares de importaciones impagas, cuyos deudores necesitaban cubrir imperiosamente para recomponer las relaciones con sus proveedores y reactivar sus respectivas producciones. El monto de dividendos pendientes era aún mayor. Con importaciones vencidas e impagas y dividendos atrapados, las posibilidades de ingreso de inversión eran prácticamente nulas.
En muchos casos, los particulares recurrían a la justicia para que se les permitiera acceder a los dólares necesarios para continuar con su actividad comercial, cumplir sus compromisos o repatriar las ganancias de sus inversiones. A veces conseguían que los jueces les dieran la razón y emitieran medidas cautelares, que los habilitaban a acceder al mercado de cambios. Sin embargo, para reforzar el cepo que imponía con sus reglas y su intervención en el mercado, en 2012 el Banco Central dictó una Comunicación “A” que establecía que los bancos debían informarle inmediatamente acerca de cualquier instrucción judicial que recibieran para la realización de venta de cambio a sus clientes. (Para asegurarse la inmediatez de la información, abrieron una casilla de correo exclusivamente para esos fines.) Al recibir esos informes, el Banco Central mandaba a sus abogados a apelar las medidas y seguía esos procesos hasta la máxima instancia posible. Hasta fines del 2015, el Banco Central apeló 956 medidas judiciales, lo que generó enormes costos para el banco, tanto en dinero como en la asignación de recursos, principalmente horas hombre. Alrededor del 80% de esas apelaciones fueron inútiles y no tuvieron ningún efecto.
Pese a eso, el Banco Central vendió 6.800 millones de dólares para ahorro de sus reservas en 2015. Hacia fin de año, se vendían, en promedio, 100 millones de dólares por día. En gran parte, la enorme demanda estaba basada en el precio. A ese valor, todos querían dólares y todos los dólares que les dejaran comprar. Eso era muy evidente en los primeros días hábiles de cada mes, cuando AFIP habilitaba los nuevos cupos mensuales, que se agotaban inmediatamente. El negocio, para los que lo hacían, era comprar los dólares al precio al que los vendía el Banco Central y venderlos al valor de mercado del tipo de cambio, según su cotización en lo que llamaban “dólar MEP” (por las siglas de Mercado Electrónico de Pagos). Ese valor se obtenía comparando las cotizaciones de los títulos públicos en pesos y dólares, respectivamente, para definir cuántos pesos costaba comprar una determinada cantidad de bonos en dólares. La diferencia entre ambos precios, el oficial y el “dolar MEP”, llegó a ser del 80%. La demanda, en ese contexto, era infinita.
En octubre de 2015, usando un mecanismo inaugurado en 2005 y que se transformó en usual a partir de 2010, el ex Ministerio de Economía solicitó al Banco Central que pagara los 5.900 millones de dólares correspondientes al vencimiento de Boden 2015. A cambio le entregó una Letra Intransferible por el mismo valor nominal, a 10 años, que devengaba una tasa de interés equivalente a lo que devengaran las reservas del Banco Central, hasta un máximo de la tasa Libor menos 100 puntos básicos (lo que, en la práctica, hasta ahora siempre ha sido 0). Durante 2015, el Banco Central entregó reservas a cambio de Letras Intransferibles por un monto total de 10.640 millones de dólares.
El mecanismo de entregar Letras Intransferibles –sin interés– al Banco Central, a cambio de que éste pagara la deuda del Tesoro, empezó con el pago al Fondo Monetario Internacional a principios de 2006. Ese pago demandó 9.500 millones de dólares y empezó una sangría que, para fines de 2015, sumaba más de 64.000 millones, más de dos veces y media las reservas que había en el Banco Central al final del gobierno anterior. Desde 2010, todos los vencimientos de deuda del gobierno –con organismos multilaterales de crédito o con tenedores de títulos públicos– se pagaron con las reservas del Banco Central.
“El Banco Central vendió dólares futuros a un promedio aproximado de 10,74 pesos por dólar”.
Encima, desde septiembre de 2015 se aceleró la venta de dólares futuro por parte del Banco Central. A través de un contrato futuro, el Banco Central y sus contrapartes pactaban un precio para el dólar a un tiempo determinado –los futuros vencen todos los meses, a fin de mes- y acordaban pagarse la diferencia entre ese valor pactado y el precio que resultara tener el dólar a la fecha de vencimiento. Si el precio final era mayor al pactado, el vendedor pagaba. Si era menor, pagaba el comprador. El Banco Central “vendió” dólares futuros a un promedio aproximado –contando todos los vencimientos y ponderándolos por volumen– de 10,74 pesos por dólar a plazos que llegaban hasta junio de 2016. Si el precio del dólar resultase ser mayor a ese número para esa fecha, el Banco Central debería pagar la diferencia. Para fines de diciembre, el Banco Central había vendido más de 17.000 millones de dólares de contratos de futuros. El monto era tan grande que cualquier variación del precio del dólar por encima del valor pactado representaba una erogación impresionante: cada suba de 10 centavos de dólar costaba 1.700 millones de pesos.
Además del desorden macroeconómico, el Banco Central tenía graves problema en su funcionamiento interno. Por ejemplo, el mayor costo operativo del banco era la impresión de billetes, que en 2015 representó más del 40% de sus gastos. Sin embargo, pese al enorme crecimiento que tuvo la cantidad de dinero, se decidió mantener el billete de máxima denominación en 100 pesos, la misma de hace 25 años. Eso significaba que había aproximadamente 3.000 millones más billetes circulando de los que debería haber. El exceso de billetes generaba mayores costos de logística, por supuesto. Pero también de destrucción (los billetes tienen una vida útil promedio de entre un año y medio y dos años, y destruirlos es tarea exclusiva del Banco Central). En los últimos años, el Banco Central no tuvo capacidad suficiente para destruir y reemplazar los billetes que se iban añejando, por lo que el plantel de billetes en circulación es mucho más antiguo de lo recomendable. Eso también es parte del gasto público innecesario, que no solo es inútil, sino que además tiene efectos negativos. Como las dificultades que eso generaba en la distribución, porque los cajeros automáticos pueden cargar hasta un máximo de 10.000 billetes, que cada vez duraban menos tiempo, porque había que recargarlos dos o tres veces por día hábil y dificultaba muchísimo el acceso a efectivo durante los fines de semana y feriados.
“Había 66 sucursales esperando autorización para abrir sus puertas”.
Entre sus tareas, el Banco Central tiene que autorizar a los directores y gerentes generales de los bancos y demás entidades financieras para que puedan desempeñarse como tales. En diciembre del 2015 había 61 autorizaciones pendientes. Algunas habían sido pedidas casi cuatro años antes. Lo mismo pasaba con las autorizaciones para abrir sucursales. Había 66 sucursales esperando para abrir sus puertas, listas, con sus empleados contratados, que no recibían una respuesta. Algunas habían iniciado el trámite de aprobación en 2007. Sus expedientes seguían dando vueltas en círculos por las dependencias de la Superintendencia de Entidades Financieras.
Se calcula que se iniciaron alrededor de 80.000 sumarios cambiarios durante el gobierno anterior. De los que llegaron a la justicia, el 94% fue rechazado y al 3% se le redujeron las sanciones. Sólo el 3% de las sanciones aplicadas fueron ratificadas. Las principales causas de los rechazos fueron la aplicación del principio de plazo razonable –porque los procesos duraban varios años, a veces décadas– y la falta de justificación de los montos de las sanciones, generalmente de varios millones de pesos. Pero también se persiguieron actividades que la justicia terminó considerando lícitas, que no violaban ninguna norma vigente.
Desde 2014, además, subió considerablemente el número de rechazos y correcciones de multas de los sumarios financieros, los que el Banco Central inicia por incumplimiento a las normas que regulan la actividad bancaria. Se impusieron multas extraordinarias, que multiplicaban varias veces los montos de las multas de años anteriores, sin un sustento claro para el cambio de criterio. En esos casos, el rechazo de los sumarios no era gratis. Cuando sucedía, el Banco Central tenía que pagar los costos del juicio. En 2015 se pagaron más de 7,5 millones de pesos entre tasas judiciales y honorarios de peritos y abogados, principalmente por aplicar sanciones que la justicia consideró abusivas, arbitrarias o simplemente improcedentes.
INDEC
El INDEC fue considerado durante muchos años, dentro y fuera del país, como un organismo digno de imitar por su alta profesionalización, su rigor técnico y la confiabilidad de su producción estadística. Desde 2007, sin embargo, comenzó a ser cuestionado institucionalmente y técnicamente a punto tal de convertirse con el tiempo en un sinónimo de mentira y manipulación política.
En diciembre de 2015, los desafíos del INDEC podían agruparse en tres categorías: 1) sus problemas institucionales y administrativos, 2) los problemas de credibilidad de sus indicadores, y 3) la desaparición del INDEC como rector del Sistema Estadístico Nacional (SEN).
“Se desarticularon las áreas más sensibles del INDEC”.
Uno de los principales problemas institucionales del INDEC en diciembre de 2015 era que había perdido una importante cantidad de personal técnico y profesional, a pesar de haberse caracterizado durante décadas por contar con recursos humanos especializados y altamente capacitados. Esta sangría se debió en parte a problemas salariales y escasos incentivos laborales. Pero también, y sobre todo, a la desarticulación de las áreas más sensibles en la producción de indicadores, cuando se desplazó a los profesionales más calificados de sus tareas específicas por no mostrarse dóciles frente a directivas contrarias a las buenas prácticas estadísticas. A muchos de ellos se les cambiaron las funciones, se los suspendió o se los despidió. Una porción no menor optó por la renuncia.
Otro problema detectado fue la gran influencia ejercida por una de las representaciones sindicales sobre los diversos procedimientos administrativos. Además de ejercer funciones de dirección en diversas áreas productoras, también se registró su injerencia en las contrataciones de personal, los protocolos de promoción, premios y horas extras, entre otros. Los empleados más antiguos, por otra parte, no han podido ascender mediante concurso de oposición y antecedentes desde hace más de 20 años; por lo tanto, tampoco han tenido la posibilidad de avanzar en las categorías del SINEP. En muchos casos, personal apartado de sus tareas llegó a estar años sin recibir una nueva asignación de funciones.
Desde 2011 se incrementó la plantilla de personal en casi un tercio, sin tener en cuenta las necesidades técnicas y profesionales del instituto. El 75% de las nuevas incorporaciones no contaba con estudios terciarios o universitarios. Así, en diciembre de 2015, sólo el 38% del plantel total tenía formación profesional y técnica, en tanto el restante 62% se dividía entre quienes tenían educación secundaria completa e incompleta. En gran parte de las instituciones de estadística de otros países los porcentajes se dan a la inversa.
Las decisiones tomadas por la administración anterior –en cuanto a la modificación de metodologías y procedimientos y, en algunos casos, supresión de mediciones específicas y/o publicaciones– derivaron con el tiempo en desconfianza y falta de credibilidad entre los usuarios calificados que tenían como insumo básico la información publicada. Esa desconfianza se extendió se extendió más tarde al resto de la población que, escéptica de los datos del INDEC, comenzó a usar indicadores alternativos para tomar decisiones. De ahí el crecimiento de las consultoras privadas y los observatorios económicos y sociales de universidades, gremios y organismos no gubernamentales.
La desaparición del INDEC como rector del Sistema Estadístico Nacional (SEN) es consecuencia de lo anterior. A la desaparición selectiva de documentación respaldatoria de los datos publicados; la violación a la Ley de Secreto Estadístico; los constantes cambios metodológicos de relevancia sin una correlativa publicación de informes explicativos, y la no publicación de indicadores fundamentales –como las mediciones de pobreza e indigencia–, se sumó la falta de vínculos de trabajo con las direcciones provinciales de estadística y los organismos sectoriales integrantes del Sistema Estadístico Nacional. Esto derivó en la publicación de datos por parte de algunas direcciones provinciales escindidos de las directrices metodológicas del INDEC. Ejemplos de esta desarticulación son la desvinculación de la Dirección de Cuentas Internacionales con sus fuentes básicas provistas por el Banco Central y la inexistencia de trabajos conjuntos con las direcciones provinciales y los organismos sectoriales integrantes del SEN. De esta forma, el INDEC desapareció como rector del Sistema Estadístico Nacional y como fuente principal de las estadísticas públicas argentinas.
Miradas de cerca, la situación de cada una de las áreas en diciembre de 2015 reflejaba el diagnóstico general del instituto –los problemas para trabajar, la falta de confianza sobre los indicadores– pero presentaba detalles propios que permitían comprender mejor los años de deterioro.
Una de ellas es la Dirección Nacional de Cuentas Internacionales, la encargada de generar las estadísticas del sector externo. Históricamente, la DNCI tenía un plantel de 25 empleados, casi todos profesionales, lo que le permitía producir estadísticas y estudios de alta calidad. En diciembre de 2015 tenía 16 empleados, de los cuales sólo diez tenían estudios universitarios. La combinación de bajos incentivos monetarios y profesionales fue la principal razón por la cual la dirección perdió gran parte de su plantel calificado. Durante los últimos siete años, el personal recibió muy poco entrenamiento, lo que deterioró la calidad de las estimaciones y los llevó a ejecutar tareas rutinarias de captura y procesamiento de datos. Por otra parte, el hardware y el software con el que trabajaban era obsoleto, que impedía poner en práctica los últimos avances en buenas prácticas internacionales.
La Dirección de Cuentas Nacionales, encargada de medir el Producto Bruto Interno (PBI), modificó en 2013 el año base utilizado para medir el tamaño de la economía del país. El año base, que venía siendo 1993, pasó a ser 2004. La particularidad fue que esta modificación de suma relevancia en la medición de las cuentas nacionales, no fue acompañada por una metodología que explicara dichos cambios. Diversos especialistas en la temática han señalado sus reparos, que sumados a la falta de información sobre los criterios utilizados, pusieron en duda algunos de los resultados arrojados por la nueva serie elaborada con el año base 2004. De las entrevistas realizadas con los sectorialistas y ayudantes en cada área para evaluar la calidad de las estimaciones del año base 2004 surgieron informaciones parciales y se detectaron numerosas inconsistencias. Esto hizo necesario tomar la decisión de hacer una revisión completa de las series a precios constantes y a precios corrientes de cada sector de actividad económica.
La Dirección de Estadísticas del Sector Secundario comprende las áreas de industria, construcción y energía. Las estadísticas producidas en esta área mostraban un considerable atraso en su diseño. El Estimador Mensual Industrial (EMI), por ejemplo, tenía una proporción alta de estimaciones, por lo que se resolvió volver a trabajar en la obtención de los datos originales de las empresas para los años 2014 y 2015 completos. Con respecto al año base del EMI, tanto en el último cambio de base (2012) como el anterior (2006), se detectaron deficiencias en los procedimientos para la elaboración de los precios. En el indicador de Utilización de Capacidad Instalada se registró una muy baja tasa de respuesta de las empresas durante los últimos años.
Problemas parecidos tenía la Encuesta Industrial Mensual. De los 4.400 locales consultados sólo seguían existiendo 2.500. Esto ocurría porque se seguía usando la misma base desde 1997. Además, para construir el índice de volumen físico, las ventas en pesos se deflactaban por la evolución de los precios mayoristas, índice que tenía inconsistencias en los procesos de carga y procesamiento. También estaba desactualizada la base de datos de la industria farmacéutica. Del panel de 75 empresas quedaban menos de 40. También había una escasez en los recursos humanos necesarios para procesar esta información. Por ejemplo, en la Encuesta Nacional sobre Innovación y Conducta Tecnológica, había solamente dos personas dedicadas a un relevamiento de casi 2.000 empresas. Otros indicadores tenían un grado muy pobre de avance en la recolección de la información. Por ejemplo, la estadística de permisos de edificación, en la que intervienen las direcciones estadísticas provinciales, sólo 41 de los 188 municipios involucrados informaban regularmente la superficie cubierta por sus permisos de edificación.
En la Dirección de Estadísticas del Sector Terciario y Precios se registraban los mismos problemas de recursos humanos. Sólo una parte menor del personal que se encargaba de la elaboración y análisis de los indicadores contaba con la formación especializada para la tarea. Esto derivó en problemas de variada índole en los indicadores. En el Sistema de Precios Mayoristas había dispersiones e irregularidades en los precios reportados. En el Sistema de Índice del Costo de la Construcción se subreportaban los costos de materiales y de mano de obra, con valores sensiblemente menores a los reales.
La Dirección Nacional de Planificación y Coordinación Estadística, encargada de llevar adelante la planificación estratégica del instituto, funcionaba de forma totalmente desligada de su objetivo. El último plan elaborado por esta área había sido producido hacía más de diez años. Las áreas que dependían de esta dirección se encontraban acéfalas o desarticuladas. Un grupo, dedicado al desarrollo de una medición multidimensional de la pobreza, había dejado de recibir apoyo de las autoridades y estaba sin tareas. En la Dirección de Relaciones Institucionales y Cooperación Técnica, ni el director ni los más de 100 empleados se dedicaban a los temas concernientes al área.
En la Dirección Nacional de Estadísticas Sociales y de Población, las dos direcciones simples que la conformaban estaban acéfalas. Se subordinaban, en consecuencia, a las autoridades de la Dirección Nacional, con varios mandos medios vacantes, como coordinadores sin designar. En la práctica, la Dirección no cumplía con la producción de información que le correspondía regularmente. En general, se elaboraba información a partir de demandas específicas y no con base en un plan integral. Se encontraron muchos documentos inconclusos, de proyectos que eran abortados por la volatilidad de las instrucciones recibidas y la inexistencia de una planificación de mediano plazo. La Dirección tenía 61 empleados, seis de los cuales estaban ubicados en la sede de la calle Carlos Calvo y no tenían tareas asignadas desde hacía siete años.
Era similar la situación de la Dirección Nacional de Estadísticas de Condiciones de Vida. Tres de los cuatro cargos de conducción del área estaban acéfalos. La información producida era temporalmente inconsistente y las funciones de las áreas estaban desdibujadas, con superposiciones de tareas y flexibilidad en las estructuras.
A partir de febrero de 2007, el Índice de Precios al Consumidor que calcula el INDEC desde la década de 1920 comenzó a alejarse de la percepción que tenían amplios sectores de la población sobre la evolución de los precios. Con el tiempo, la divergencia empezó a advertirse también con los índices de precios elaborados por las provincias. Diversas consultoras privadas e instituciones comenzaron a elaborar sus propios cálculos de inflación. Incluso el Congreso Nacional agrupó a un conjunto de estas fuentes en el denominado IPC-Congreso. Organismos multilaterales como el FMI empezaron a incluir advertencias respecto de la calidad de la información proporcionada por Argentina. Justamente el FMI, en 2013, impuso al país una moción de censura por la inexactitud de sus índices.
Los funcionarios salientes del área encargada de elaborar el IPC renunciaron días antes del cambio de administración, por lo que no dejaron ninguna información que permitiera reconstruir los protocolos ni los procedimientos metodológicos. A la falta de información en el instituto se agregaba la opacidad de los informes técnicos y metodológicos, que no se hacían públicos.
En 2012 se intentó desarrollar un nuevo indicador nacional, el Índice de Precios al Consumidor Nacional Urbano. Los valores arrojados por este nuevo indicador, sin embargo, siguieron siendo sensiblemente menores que los de la mayoría de las direcciones estadísticas provinciales. Nunca pudo evitarse la sospecha de deficiencias en la aplicación de los protocolos metodológicos. Se encontraron, tras el cambio de gobierno, condiciones de precariedad en el dispositivo de campo y en la robustez de la información.
En la Encuesta Permanente de Hogares, por su parte, la principal fuente de datos sociolaborales del país, también se registraron irregularidades metodológicas. Una de ellas fue la modificación del marco muestral en base a dudosas proyecciones a partir del censo de población de 2010. Hay poca información metodológica sobre esa modificación y no hay documentos que analicen cómo estos cambios impactaron sobre los principales indicadores de la encuesta. Además, a partir de 2008 se empezaron a registrar otras imprecisiones: trayectorias laborales atípicas y el sistemático aumento de la no respuesta ante preguntas sobre ingreso.
Otra de las mediciones más cuestionadas del INDEC era la de pobreza, que depende fundamentalmente de tres fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares, la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares y el Índice de Precios al Consumidor. Las irregularidades en esas fuentes, principalmente en las dos últimas, llevaron a que la medición se alejara mucho de los estudios realizados por universidades y organismos privados. Finalmente, en 2012 directamente se discontinuó su publicación.
En materia de recursos humanos, tras el desplazamiento en 2007 de la directora del instituto y de su equipo técnico, el control del relevamiento del Gran Buenos Aires, que históricamente realizaba personal de la Dirección de la Encuesta Permanente de Hogares, pasó a manos de gente ajena al organismo. A partir de entonces y durante casi nueve años, el equipo central histórico de la encuesta, que permaneció desplazado en el organismo, no tuvo acceso a la implementación ni a la producción de resultados del conurbano. Mientras esto ocurría, distintos integrantes del equipo central fueron despedidos, desplazados, jubilados compulsivamente o empujados a renunciar.
Había también grandes problemas en el almacenamiento de la información. El equipo de informática de la EPH no tenía permitido acceder a la información en los servidores centralizados del INDEC. En las unidades de almacenamiento no se encontró información sobre los procedimientos de ponderación, imputación ni bases intermedias con todas las variables construidas que se generan en estos procesos.
En materia administrativa, la Dirección de Patrimonio y Suministros carecía de sistemas de control de gestión que permitieran tener un seguimiento de las contrataciones vigentes o de las necesidades del instituto. El instituto tampoco tenía un plan de compras aprobado por acto administrativo. En consecuencia, las contrataciones no estaban programadas ni había información para la formulación presupuestaria. El presupuesto aprobado para 2016, por ejemplo, estaba incorrectamente formulado en términos técnicos, con numerosas partidas con crédito presupuestario excesivo y otras con crédito escaso.
El área administrativa del instituto no contaba con manuales o instructivos de procedimientos para la gran mayoría de sus circuitos administrativos. El Proceso de Compras y Contrataciones, que había realizado en 2008 el proceso de certificación de calidad ISO 9001, nunca tuvo seguimiento y en diciembre de 2015 estaba vencido. El sistema de inventario también era obsoleto, así como el sistema de almacenes. No había cuidado del patrimonio, con muchos bienes inutilizables o en desuso.
En la Dirección de Difusión, que se encontró en virtual estado de parálisis, pudieron identificarse dos estrategias utilizadas por la gestión saliente para reducir a su mínima expresión las publicaciones del instituto. La primera consistió en hostigar a los empleados no afines con los lineamientos impuestos por la dirección. Les congelaban los salarios o les asignaban discrecionalmente horas extras y censales; les quitaban o cambiaban tareas de manera unilateral; los aislaban físicamente, colocando mamparas divisorias entre sectores; les restringían el uso del equipamiento, por ejemplo, o les bloqueaban los permisos de uso en las computadoras de cada puesto de trabajo.
En segundo lugar, se desmontaron las cadenas de mando y se aislaron las tareas de los diferentes sectores, al punto de que un alto porcentaje del personal no tenía asignada responsabilidad alguna. En particular, no se preveía el cumplimiento de actividades de prensa institucional ya que las funciones asignadas del área específica se llevaron a cabo directamente desde el Ministerio de Economía; por lo tanto, no existía un mailing actualizado de medios de comunicación ni de periodistas para informar de manera simultánea e imparcial la publicación de los indicadores estipulados en el calendario de difusión; el área de marketing y organización de eventos debió reducir su trabajo a la producción de contenidos para material gráfico, ya que el INDEC dejó de participar de encuentros y ferias, nacionales o internacionales; los sectores de servicios a usuarios (sala de consultas, atención remota, biblioteca, venta de publicaciones y trabajos especiales) vieron reducidas las demandas de información y su capacidad de respuesta, como resultado de la falta de credibilidad del instituto.
La publicación de datos, en sus diferentes formatos (página WEB, publicaciones impresas y digitales) mermó drásticamente en los últimos años y toda información era sometida a censura previa por parte de las autoridades.
Así, la mayoría de las áreas se transformaron en compartimentos estancos, con escasa vinculación entre sí, y sin responder a programas y objetivos globales. En efecto, sin lógicas ni procedimientos claros en la mayoría de las tareas de difusión, la tarea se asignaba de acuerdo al criterio de cada grupo o referente de área. Asimismo, los coordinadores se asignaban en función de la afinidad con la dirección y no de sus habilidades. El servidor para el envío de los mailings de prensa era tan lento que mandar los informes técnicos demoraba a veces hasta cuatro horas.
En la Dirección de Informática no se encontró un plan informático aprobado donde se especificaran los objetivos de largo plazo y permitieran guiar el desarrollo de las actividades, la comprobación del cumplimiento de las metas y optimizar la asignación presupuestaria en función de los proyectos comprometidos. En cuanto a la infraestructura, las instalaciones donde se realizaba el procesamiento de información crítica o sensible (protegida por Ley de Secreto Estadístico) no estaban localizadas en un área protegida del edificio. La seguridad física del centro de cómputos no era la adecuada. No existía un sistema anti-incendio en la Sala de Servidores y Centro de Cómputos. Tampoco se disponía de grupo electrógeno para el Data Center que permitiera asegurar la continuidad operativa de los servicios de tecnología ante interrupciones imprevistas del servicio de energía eléctrica.