CIENCIA, CULTURA E INNOVACIÓN
En el campo de la ciencia, la Argentina ha sido un referente histórico en la región: es el único país que ha obtenido tres premios Nobel en ciencias y fue pionera en el desarrollo de la energía nuclear y en la creación de un ecosistema educativo y de investigación aplicado a las ciencias. Para respetar y recuperar esa tradición, en 2007 se fundó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, dándole rango de ministerio a la que en ese momento era una secretaría dependiente del Ministerio de Educación.
En este sentido, en diciembre de 2015 se habían registrado avances pero también deudas pendientes. En lo que hace específicamente al funcionamiento del ministerio, se fortaleció la infraestructura relacionada con las actividades de investigación y sus equipamientos. Se garantizó el libre acceso a las principales publicaciones científicas y se intensificó la planificación centralizada a partir de planes estratégicos (el más reciente, el Plan Argentina 2020). Se consolidaron grupos de investigación en distintos puntos del país y volvieron al país 1245 investigadores que estaban realizando sus actividades en otros países. Además el ministerio desarrolló una exitosa política de popularización de la ciencia. Dentro de las iniciativas que se llevaron adelante, las más destacadas han sido su presencia en Tecnópolis, la creación del Centro Cultural de la Ciencia y el canal TEC TV.
Ahora bien, si concebimos que una política estatal no la lleva sólo un ministerio sino que es acompañada por iniciativas articuladas desde distintos ministerios, la situación recibida estaba lejos de ser la deseable. En términos generales: no se aprovechó el conocimiento disponible para sostener los procesos de transformación social, productiva y cultural.
“El sistema universitario se expandió sin planificación”.
El sistema universitario, concebido también como el principal creador de ciencia y tecnología y de científicos y tecnólogos, se expandió de manera poco inteligente y sin planificación, sin aspirar a cubrir vacancias en la oferta académica relacionada con actividades científico-tecnológicas o de innovación ni en la de investigación. Las tendencias históricas en cuanto a las carreras elegidas por los estudiantes no se vieron alteradas sino profundizadas. Este sistema (principal semillero de los futuros investigadores y tecnólogos) se articuló de manera muy poco sistemática con otros ministerios.
En relación a las vocaciones y las habilidades científico-tecnológicas el sistema educativo en general estuvo lejos de mostrar avances. En lo que hace al Estado, sus organismos técnicos se desprofesionalizaron, su relación con el conocimiento calificado se vio fuertemente reducida. Las instituciones científicas estatales que no se encontraban en la órbita del Ministerio de Ciencia y Tecnología tuvieron un desarrollo muy desparejo, poco planificado y, en términos generales, vieron dañadas sus trayectorias.
El Estado se alejó del abordaje articulado y transversal: desde distintos ministerios, de una amplia gama de problemas sociales y productivos, la generación de bienes públicos sectoriales, la anticipación de tendencias y el uso de conocimiento para el diseño, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas, la conformación de planteles en la administración pública altamente capacitados, la popularización de la ciencia, y la utilización de los resultados de la investigación para la innovación tecnológica.
Cabe recordar que durante en el gobierno anterior no se realizaban reuniones de gabinete, y pocas veces había reuniones de trabajo interministeriales para buscar la solución a un problema o proyectar algún tema estratégico. Esta era una clave para entender por qué no se resolvían eficazmente problemas de no tan difícil solución y por qué había contradicciones entre un ministerio y otro en temas relativos a la ciencia y la investigación.
La inversión privada en ciencia y tecnología permaneció baja. En los períodos de mayor incertidumbre económica, la creación de empresas de base tecnológica también permaneció baja. En algunas áreas estratégicas de gran potencial, el Estado en general no promovió la creación de empresas ni de proveedores en el marco de cadenas globales de producción.
Pese a todo, el ministerio definió planes de desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, que han combinado metas de expansión del sistema científico –aumento en la cantidad de investigadores y becarios, mejora de equipamiento e infraestructura– con la identificación de prioridades temáticas, seleccionadas partiendo de criterios de aplicación del conocimiento a la innovación productiva.
La principal observación que se puede hacer sobre la planificación es la dificultad estructural que encontraba el ministerio para expandir su alcance más allá de sus propias competencias exclusivas, debido a la concepción de los distintos ministerios como compartimentos estancos. Los criterios y las prioridades de sus planes sí tuvieron impacto directo sobre algunos instrumentos promocionales, básicamente líneas de financiamiento y promoción de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT). Pero, más concretamente, la planificación del Ministerio de Ciencia y Tecnología no influyó significativamente sobre los organismos científicos y tecnológicos dependientes de otros ministerios, sobre las decisiones de investigación de las universidades y sobre las del CONICET.
Tampoco tuvo potencia la capacidad de planificación federal en términos de ciencia y tecnología. El Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (COFECYT) funcionó como una instancia de distribución de fondos más bien escasos antes que como un ámbito de planificación e integración de las políticas provinciales. Tampoco logró desarrollar capacidad instalada en las provincias para llevar adelante de manera autónoma planes estratégicos de ciencia, tecnología e innovación productiva.
Otro ámbito en el que el ministerio tuvo influencia limitada es el de la iniciativa legislativa y la relación con el Congreso. Aún así, tuvo una intervención importante en algunas leyes, como en la de repositorios digitales y en la leyes 26.875 (área protegida Banco Burdwood-Namuncurá) y 27.167 (PROMAR), pero no fue consultado respecto a otras propuestas del Ejecutivo que directa o indirectamente lo involucraban. En las leyes hay previstas dos instancias de coordinación: el Gabinete Científico y Tecnológico (GACTEC) y el Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología (CICYT). El GACTEC no fue en los últimos años un ámbito efectivo de definición de planes y políticas y de concertación entre las autoridades políticas de los ministerios que tienen organismos de ciencia y tecnología. El ministerio logró desarrollar algunas alternativas interministeriales –notablemente el programa Pampa Azul–, pero su capacidad de coordinación estuvo impedida durante los gobiernos kirchneristas. Como dijimos, muy probablemente el factor que explicaba estas limitaciones fuera el propio funcionamiento del gabinete presidencial.
En el caso del CICYT, el organismo tuvo regularidad e intensidad en su funcionamiento, lo que en el marco de los pocos espacios de trabajo tranversal no resultó poco, más allá de que otros ministerios no acompañaron una agenda de mejora del funcionamiento de cada organismo y de integración de esfuerzos.
Para el impulso y el financiamiento de la ciencia, la tecnología y la innovación, el ministerio contaba con un organismo importante, la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT), que llevaba adelante una variedad significativa de líneas de financiamiento, casi todas ellas con aporte de créditos internacionales. Algunas líneas de financiamiento estaban dirigidas a sostener actividades de investigación y otras estaban orientadas a la promoción de proyectos de innovación. A lo largo del tiempo se afirmaron las capacidades de gestión de programas y proyectos, con una sostenida mejora de la eficacia y de la eficiencia.
“El presupuesto para ciencia y tecnología de las universidades nacionales se redujo del 3% en 2003 a 0,3% del presupuesto universitario en 2015”.
En la década anterior al cambio de gobierno el presupuesto para ciencia y tecnología de las universidades nacionales redujo sensiblemente: del 3% en 2003 a 0,3% del presupuesto universitario en 2015. En materia de financiamiento, infraestructura y equipamiento, si bien se creció intensamente, las inversiones no acompañaron el ritmo de la incorporación de nuevos investigadores y becarios. La inversión en ciencia y tecnología creció, pero más despacio que el gasto público.
Desde el punto de vista de la transferencia tecnológica al sector productivo no se logró un alto impacto, en parte porque no se pudo encontrar un desarrollo económico o beneficio social proporcional al crecimiento de la investigación, el desarrollo y la innovación. Debió haber sido una meta desarrollar economías del conocimiento donde el vínculo entre el ecosistema científico-tecnológico y el emprendedor-sector privado se diera de manera virtuosa, para mejorar así la competitividad del país a largo plazo y mejorar la calidad de vida para resolver los problemas sociales de manera innovadora.
El CONICET es la principal instancia de ejecución de la investigación. Si bien por algunas de sus características podría ser visto como un organismo de promoción de la investigación, el peso de la gestión directa de las carreras de los investigadores y los institutos de investigación hace que su función haya sido predominantemente de ejecución. La política de los últimos doce años expandió la cantidad de investigadores y becarios y aceleró la creación de institutos de investigación propios o de dependencia compartida. Esta política expansiva estaba más que justificada en los primeros años de la gestión kirchnerista, que vinieron después de mucho tiempo de estancamiento. Sin embargo, la dinámica de crecimiento se mantuvo cuando las condiciones iniciales ya habían cambiado. Esta dinámica obedece sobre todo a la lógica de reproducción ampliada de las comunidades científicas.
Un factor añadido es el estancamiento o deterioro de las remuneraciones. En los primeros años, la expansión de la dotación de personal fue acompañada por un aumento de los salarios reales; pero en los últimos de la anterior gestión continuó creciendo la cantidad de investigadores pero sus salarios se amesetaron o perdieron poder de compra.
Desde el punto de vista de su organización y funcionamiento, el Ministerio de Ciencia y Tecnología presentaba un panorama diferente y mejor del que se observaba en buena parte de la administración pública nacional. Es cierto que existía una variedad de problemas de diseño organizacional y de gestión, pero puesto en términos comparativos la situación es muy buena. Las óptimas condiciones edilicias a partir de la construcción del Polo Científico Tecnológico fueron un gran avance. Hubo altos niveles de ejecución presupuestaria, tanto en las acciones financiadas con fondos externos como con fondos del Tesoro. Continuó el alto nivel de profesionalidad en la gestión de las áreas sustantivas y de las de apoyo y la jerarquización de funciones de planificación, de evaluación y de internacionalización. Hubo una muy buena relación en el indicador “gasto en personal como proporción del gasto total del ministerio” y un adecuado sistema de control y rendición de cuentas. Y un buen clima laboral general, libre de política partidaria.
Ahora bien, los principales problemas políticos que aún subsistían en diciembre de 2015 incidían de manera directa o indirecta en el potencial del sistema científico y tecnológico nacional para contribuir a la resolución de necesidades sociales y productivas. Faltaba capacidad del Estado de aprovechar el potencial del ministerio para llevar adelante políticas más allá de sus fronteras y era insuficiente la articulación con otros organismos, con las provincias y con el Congreso. Había también bajos sueldos de los equipos de trabajo del ministerio. La persistencia de ciertas tendencias endogámicas en el CONICET era evidente también. Pero por sobre todo algunos de los principales problemas heredados tenían que ver con compromisos asumidos en la anterior gestión que no tenían adecuado respaldo presupuestario. En el CONICET, cuyo presupuesto rondaba los 400 millones de pesos, se impulsó una jerarquización salarial de los investigadores sin acompañamiento presupuestario (la actual gestión sí acompañó presupuestariamente ese compromiso). También se aprobó en 2014 un plan de infraestructura y comunicación institucional sin contar con el presupuesto necesario y también se lanzó un plan de modernización de equipamiento con insuficiente presupuesto para cubrir al menos el 25% de los proyectos presentados.
CULTURA
En diciembre de 2015, los rasgos principales del Ministerio de Cultura eran el desorden y la ineficacia administrativa. Esto se verificó, por ejemplo, en la existencia de deudas impagas por 156 millones de pesos. Otro aspecto central fue la desmesurada contratación de personal en el último año de la gestión anterior, en la cual la administración central del ministerio pasó de 3.000 a 4.064 empleados sólo en 2015, entre las diferentes modalidades de contratación. Varias decenas de estas contrataciones se hicieron en las últimas horas antes del cambio de gobierno.
“La administración del Ministerio pasó de 3.000 empleados a 4.064 en 2015”.
No menos grave fue la falta de rendiciones de cuentas completas y la inexistencia de un año entero de registros en materia de recursos humanos. Cabe destacarse la bajísima cantidad de personal que revistía en planta permanente o que ha sido nombrado a partir de concursos, un indicador objetivo del poco impulso que tenía la carrera administrativa en el ámbito del ministerio.
Otro aspecto saliente era la ausencia de llamados a licitaciones en los procesos de compras, y, por ende, el uso discrecional y sistemático del mecanismo de reconocimiento de gastos en rubros de altísimo impacto presupuestario como limpieza y seguridad en los edificios que albergan museos, institutos y administración.
El abandono y ausencia de mantenimiento de buena parte de la infraestructura edilicia que depende del ministerio era notable, tanto en los casos de muchos museos como en las sedes administrativas y los organismos descentralizados. Se detectaron incluso casos de uso como vivienda en espacios dentro de edificios públicos, donde están en curso pedidos de desalojo judicial.
También se usaban fondos del ministerio para contratar elementos técnicos (iluminación y sonido) usados en eventos partidarios. Un ejemplo, registrado en el expediente correspondiente, fue un acto de la Unidad Básica Cámpora el 7 de noviembre del año pasado. El origen de la operación era una licitación pública de 2014 con una orden de compra abierta por 20 millones de pesos que se usaron, entre otros gastos que figuran en el expediente, para eventos partidarios. La SIGEN está elaborando auditorías en diversas dependencias, tales como el propio Ministerio de Cultura, la Biblioteca Nacional Mariano Moreno y el INCAA. Todas ellas se encuentran en proceso pero se estima que en muchos casos deberán iniciarse sumarios e investigaciones con el fin de deslindar las responsabilidades ante posibles irregularidades.
“Se recibieron 1145 facturas impagas por más de 156 millones de pesos”.
El desorden administrativo se verifica en algunos ejemplos precisos. El servicio de control y verificación de los 26 ascensores de todos los edificios del ministerio permaneció impago durante cinco meses, por lo que la prestación del mismo se detuvo. Por el mismo motivo, tampoco encontramos suspendida la revisión sanitaria de los baños de los museos que dependen del Ministerio. En diciembre de 2015 había 1145 facturas impagas, por un total de $156.578.940 pesos. Se debían 43 millones de pesos de servicios de seguridad, 42,6 millones de limpieza, 35 millones de pesos por iluminación y sonido de shows musicales, 3,8 millones de pesos de contratos de artistas, 5,5 millones de traslados aéreos y remises de funcionarios, 7,6 millones de impresión de folletería y gigantografías para los recitales y 4,3 millones de alquileres.
Las nuevas autoridades encontraron preparadas dos licitaciones, para servicios de limpieza y seguridad, con aperturas para la última semana de diciembre y la primera de enero de 2016, respectivamente, con pliegos evidentemente direccionados y por un total de 300 millones de pesos. (Ambas licitaciones fueron canceladas.) A pesar de que casi todas las computadoras de los empleados eran obsoletas –algunas de ellas tenían 20 años de antigüedad–, se compraron un número importante de notebooks que nunca fueron incorporadas al patrimonio del ministerio.
El gasto en celulares era de 140.000 pesos por mes, con más de 180 líneas activas. Muchas de estas líneas eran aprovechadas por personas que habían dejado de cumplir funciones en el ministerio hacía meses, incluso años. (cincuenta de esas líneas se dieron de baja de inmediato.) El Fondo Rotatorio tenía, en diciembre de 2015, rendiciones pendientes por 12 millones de pesos.
El ministerio se administraba casi artesanalmente. No había registros de planificación presupuestaria ni manuales de procedimiento. No había controles de asistencia, de cumplimento de horarios ni de horas extra en prácticamente ninguna dependencia. Se detectaron, además, montos completamente desactualizados en los cánones que pagaban las concesiones en el ámbito de Museos Nacionales e irregularidades en los modos de contratación de dichos espacios. (Ambas situaciones están bajo análisis de las auditorías de la SIGEN.) Una auditoría también mostró adelantos pagados que nunca fueron rendidos por casi cinco millones de pesos. El año pasado el ministerio pasó a pérdida más de dos millones de pesos de gastos no rendidos por sus funcionarios.
Por otra parte, la infraestructura de algunos edificios simbólicos estaba en pésimo estado. El sistema eléctrico de la Casa Histórica en San Miguel de Tucumán requirió reparaciones inmediatas por casi 10 millones de pesos. En el Palais de Glace, el abandono llevó a tener que cerrar el acceso a la sala de exposiciones de su segunda planta en los días de lluvia por la presencia de una enorme cantidad de filtraciones y goteras nunca resueltas. Siete años de la gestión anterior no lograron resolver la presencia de andamios en el frente del Teatro Nacional Cervantes, tras el fracaso de varios llamados a licitación para restaurar su fachada.
En la Biblioteca Nacional Mariano Moreno, la nómina de personal creció de 306 a 1048 empleados entre las distintas modalidades de contratación, durante la gestión del director anterior. Poco antes del final de su gestión, las autoridades salientes presentaron un nuevo organigrama que incluía la creación de 142 nuevos cargos entre nuevos departamentos, divisiones y programas. Dicho organigrama fue dejado sin efecto al inicio de la nueva gestión. También se detectaron irregularidades en las concesiones a cargo de la Biblioteca Nacional (estacionamientos, locales comerciales) que se encuentran bajo auditorías de la SIGEN.
En el Instituto Nacional de Cinematografía y Artes Visuales (INCAA) se verificó la misma situación administrativa. Algunos de los hechos detectados incluyen la falta de renovación de su Consejo Asesor desde 2013, la ausencia de sistemas informatizados de compras y contrataciones, desactualizaciones de inventarios, incumplimientos de normativas sobre sumarios, ausencia de bases de datos que permitieran controlar de manera detallada la emisión de pasajes y hoteles por parte del personal así como la ausencia de rendiciones de viáticos en tiempo y forma. Asimismo se detectó la ausencia de sistemas para entrecruzar información sobre beneficiarios de subsidios contra deudores con el organismo.
“El Instituto Nacional del Teatro (INT) estaba paralizado”.
En el Instituto Nacional del Teatro (INT) la parálisis era total. El proceso administrativo se encontraba detenido, perjudicando a la comunidad teatral de todo el país en una crisis sin precedentes en la institución. El Consejo de Dirección del INT no acataba un dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación a través del cual se establecían las competencias de la dirección ejecutiva y las del Consejo de Dirección. Se habían puesto en vigencia formularios y convenios que no cumplían con los requisitos necesarios en el plano de la administración pública.
Por su parte, el mecanismo de rendición de cuentas venía siendo señalado por la propia auditoría Interna del INT como absolutamente desfasado con respecto a la norma administrativa vigente. Era habitual la compra directa de elementos teatrales y tecnológicos sin licitaciones ni previa consulta con la comunidad. Se realizaron compras de equipamiento técnico para 24 salas teatrales de todo el país que nunca fueron entregadas a sus destinatarios.
En el organigrama del Ministerio de Cultura existía una Secretaría de Coordinación Estratégica para el Pensamiento Nacional, dada de baja en la nueva organización por considerarla innecesaria en el marco de una concepción democrática y plural de la gestión cultural. También se procedió al cierre del Instituto Nacional de Revisionismo Histórico Argentino e Iberoamericano “Manuel Dorrego”, que funcionaba en un edificio en la calle Rodríguez Peña por el que pagaba un alquiler de casi 200.000 pesos por mes. Llegó a haber allí 80 computadoras para sus veinticinco empleados y una librería cuyas ventas no ingresaban a las arcas de la entidad, entre otras irregularidades.
Dentro del Programa Puntos de Cultura, destinado a apoyar organizaciones y comunidades que promueven la cultura, se detectaron 24 casos de organizaciones políticas a las que se transfirieron casi 200.000 pesos. El programa está próximo a relanzarse oficialmente con nuevas bases para asegurar una total transparencia en el destino de los fondos públicos.
CANCILLERÍA
La Cancillería Argentina presentaba en diciembre de 2015 una situación compleja en materia administrativa, de personal y de infraestructura. Durante los últimos años se adoptaron medidas que modificaron el funcionamiento y la estructura interna del organismo alterando las prioridades, los procesos de trabajo y en algunos casos entorpeciendo su normal funcionamiento. A esto se sumaron falta de gestión y la impericia en algunas áreas, especialmente en materia de personal, donde se tomaron decisiones de manera arbitraria y con malos resultados.
Históricamente la cancillería había estado protegida de la política y la militancia, gracias a las reglas propias del servicio exterior, donde los diplomáticos podían ocupar cargos sin tener que ser militantes políticos del oficialismo de turno. Había un equilibrio entre funcionarios de carrera y funcionarios políticos. En los últimos años, sin embargo, a medida que proliferaron los cargos políticos por la administración del ministerio, esa protección se vio vulnerada por el avance de la militancia por sobre los funcionarios de carrera.
“Las decisiones se tomaban en forma discrecional, sin estudio ni intervención de las áreas de base”.
En este sentido, puestos directivos claves fueron ocupados por militantes sin la experiencia profesional necesaria. Numerosos ascensos fueron decididos en función de la militancia. Además, había un sistema de toma de decisiones donde casi todas las medidas eran tomadas desde la cúspide, muchas veces en forma discrecional, sin el estudio y el trabajo de las áreas de base.
En simultáneo, muchas de las decisiones sobre las carreras de funcionarios diplomáticos y administrativos se tomaban en base a su militancia o sus inclinaciones políticas. La asignación de tareas, o incluso el apartamiento de tareas, y la designación en destinos en el exterior se convirtieron en un sistema de premios y castigos influido por la inclinación política de las personas.
Bajo esta modalidad, funcionarios con experiencia fueron asignados a tareas y representaciones en las que dependían de colegas con niveles jerárquicos menores, pero cuyo mérito era el alineamiento político con la gestión. Muchas de estas designaciones se hicieron de manera inconsulta o a través de cartas documento. Todo esto generó en Cancillería un clima de temor y un sistema de toma de decisiones vertical, con mínima capacidad de análisis y disenso.
Había una planta de personal contratado sobredimensionada para las necesidades de la Cancillería y parte de ese personal no cumplía con la carga horaria del ministerio. En 2015 se aprobó una resolución ministerial (la 612/15) en la que se establecía una planta de las representaciones en el exterior que en numerosos casos no se condecía con las necesidades reales, o la importancia, de dichas representaciones. También se estableció un sistema para los traslados a las representaciones en el exterior de difícil implementación.
Poco antes de dejar el poder, la anterior administración aprobó una numerosa cantidad de traslados de funcionarios al exterior y desde el exterior hacia el ministerio. Entre ellos, se definió traslados de Jefes de Representaciones Diplomáticas y Consulares que debían ser implementados durante la administración siguiente. Asi mismo se tomó a último momento la decisión de reabrir tres representaciones: Monterrey, en México, Senegal y Medellín, en Colombia. La implementación de todas estas decisiones debía ser llevada adelante por la nueva gestión.
La Secretaría de Asuntos relativos a las Islas Malvinas, Georgias, Sandwich del Sur y los Espacios Marítimos Circundantes en el Atlántico Sur (SEMAS), había sido hasta diciembre de 2015 gestionada con intereses más partidarios que de política exterior. La secretaría contaba con una importante dotación de personal contratado que se encontraba abocado a tratar el tema Malvinas de forma tangencial, ya que desarrollaba tareas de política locales y de difusión de las actividades del secretario. Se organizaban actividades costosas para la disfusión de la cuestión Malvinas pero que en general poseían una repercusión limitada. También se encontraron materiales sobre el tema que, en su mayoría, tenían un alto contenido ideológico. La producción, el desarrollo y la impresión de todo este material tuvo un enorme costo para la Cancillería.
Otras áreas donde se constataron irregularidades fue en el Instituto Antártico y la Dirección Nacional del Antártico (DNA). Éstas áreas, cuya prioridad es la actividad científica del país en la Antártida, aumentaron durante los últimos años sus dotaciones de personal administrativo de manera desproporcionada en relación a su personal científico. Había tres funcionarios administrativos por cada científico trabajando en ellos.
En 2012 la Cancillería, a través de la Dirección Nacional del Antártico, firmó un Convenio de Cooperación Conjunta con la Universidad de San Martín para desarrollar un plan de investigaciones antárticas en el Campus de la Universidad. En virtud del acuerdo, el Ministerio de Relaciones Exteriores se comprometió a transferir más de 13 millones de pesos para que la universidad realizara las adecuaciones necesarias para disponer de las áreas de trabajo administrativo-técnicas, entre otras cuestiones. En diciembre de 2015 el laboratorio de la UNSAM no estaba operativo ya que, si bien ya se comprado el instrumental, no se terminaron de concretar las compras necesarias para poder utilizar los equipos. Por esto, los científicos del Instituto Antártico Argentino estaban trabajando en 15 lugares diferentes, por carecer de un laboratorio en funcionamiento, desaprovechando la sinergia que se produciría si sus actividades y investigaciones se desarrollaran centralizadamente. El piso destinado en la UNSAM al personal del IAA estaba casi vacío.
Al mismo tiempo, la DNA contaba con un depósito en el puerto de la Ciudad de Buenos Aires destinado al acopio de los insumos y equipamientos destinados a las campañas antárticas. Ese depósito se encontraba en diciembre en un estado de completo abandono. Se encontraron fallas edilicias como goteras, humedad y hasta comida almacenada para las bases antárticas a merced de los roedores. No existía ningún control ni inventario sobre los bienes, equipos o vestimenta que se almacenaban allí. Esto permitió que cada año la DNA solicitara materiales para la campaña antártica por montos elevadísimos sin que se tuviera conocimiento de las existencias así como de las necesidades reales.
Algunos temas estratégicos como los trabajos en materia de drogas, terrorismo o la relación con Estados Unidos estaban atravesados por criterios políticos que dificultaban el normal desarrollo del trabajo de la Cancillería. El trabajo de la Dirección General de Drogas, dentro de la Cancillería, estaba restringido en los temas que se permitía poner en agenda, así como los países y organismos internacionales con los que se resolvía cooperar. Incluso con países ideológicamente afines era difícil lograr una coordinación por la ideologización de la agenda y por compromisos que tenían poco contenido y plazos laxos, siempre subordinados a los calendarios electorales nacionales.
La Dirección de América del Norte, por su parte, tenía una interacción prácticamente nula con las autoridades de la Cancillería, y una posibilidad extremadamente limitada de influir de alguna forma sobre las decisiones en temas relativos a Estados Unidos y Canadá. El Director del área era excluido hasta de las reuniones que celebraban las autoridades del Ministerio con representantes de los países norteamericanos. Como de las reuniones no se hacía ningún acta, el Director muchas veces no tenía noción de las decisiones adoptadas por los responsables de más alta jerarquía. Por instrucción de la Secretaría de Política Exterior, los temas relacionados con Estados Unidos estaban cubiertos por un manto de secreto y no estaba permitido dejar nada por escrito al respecto. En consecuencia, ninguna información podía ser comunicada por correo electrónico ni en el sistema informático del Ministerio, por lo que existe escasa memoria escrita de lo sucedido durante este periodo.
El descuido de la gestión anterior sobre esta área se evidenció también en el escaso personal que se le asignó. Por casi un año entero, hasta enero de 2014, el único personal diplomático de la dirección fue el propio director, pese a recurrentes pedidos por más empleados especializados. En 2005, por ejemplo, había seis funcionarios diplomáticos en la Dirección. Ocho años después, sólo su titular. El argumento de las autoridades era que la relación con Estados Unidos era un tema que llevaba adelante el Canciller en persona. Funcionarios del área de la secretaría privada del Canciller mantenían encuentros periódicos con oficiales de la Embajada de Estados Unidos, donde con frecuencia recibían mensajes que luego transmitían de manera informal (“non-papers”) a sus superiores. La Embajada argentina en Estados Unidos no cumplía en informar mediante el sistema informático de Cancillería sobre las reuniones que se celebraban en Washington. Los reportes eran verbales.
En materia de infraestructura, la situación no era mejor. La inexistencia de indicadores de gestión puso en evidencia la ausencia de herramientas para la toma de decisiones. Los últimos datos o registros disponibles datan de 2013. Esta situación es un reflejo del escaso seguimiento de los factores determinantes para un buen proceso de gerenciamiento.
Entre otras cosas, se encontraron errores recurrentes en pliegos licitatorios que generaron numerosas idas y vueltas en las hojas de ruta de los expedientes de contratación de obras y servicios. Esto se debió especialmente por errores en las especificaciones que evidencian poca supervisión en instancias preliminares a la elevación de las cláusulas particulares. Por otro lado, también hubo falta de controles en los servicios contratados. No se supervisaban los servicios prestados ni se evaluaba la calidad de los productos adquiridos.
El área de infraestructura carecía de planes de corto, medio y largo plazo. La planificación se reducía a la formulación presupuestaria, no había definición de prioridades ni una política para el abordaje de las distintas problemáticas. No compartían un objetivo en común y se manejaban de manera autónoma sin instrucciones claras y precisas. Tampoco se daban reuniones de trabajo u otras formas de comunicaciones que permitieran transmitir los problemas a resolver y su seguimiento.
“Los principales edificios del Ministerio presentaban problemas edilicios”.
Como las tareas cotidianas del equipo dedicado a temas de infraestructura se concentraban en los edificios del exterior, había una desconexión total con la situación edilicia de los edificios en la Argentina. Esto llevó al mal estado actual de los lugares donde se desarrollan tareas del ministerio. Los edificios nacionales, particularmente el Edificio Esmeralda 1212, presentaban problemas edilicios y aspectos irresueltos que no fueron abordados con la constancia y celeridad que ameritaban. Entre otros inconvenientes fallaban los ascensores, los aires acondicionados y la iluminación. Y el edificio requería trabajos de pintura y en la instalación eléctrica y sanitaria.
El precario estado de los edificios se evidenciaba también en la falta de ejecución de casi la mitad del presupuesto previsto para obras o la adquisición de equipamiento. En 2015 no se hizo ninguna de todas las obras previstas. Por eso, había sedes y edificios en estado de abandono: la sede de Juncal 851 tuvo que ser clausurada y la sede de Colombia debió ser relocalizada.
AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE
El estado de la ex Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, convertida después en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, refleja el escaso interés político del Estado en el eje ambiental antes de diciembre de 2015. La estrategia adoptada por la Argentina en relación con el cambio climático se podía ver en su manera de acercarse a las negociaciones internacionales: el país veía el tema como más como una amenaza que como una oportunidad o una responsabilidad. A partir de ahí, las acciones que generaba eran defensivas y proteccionistas, a partir de una actitud conservadora sobre la agenda ambiental.
“Entre 2003 y 2015, las emisiones de gases de efecto invernadero en Argentina crecieron 144%”.
La Argentina estaba alineada con países como China y los nucleados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) desde una posición minoritaria dentro de la discusión global, casi negacionista, que cuestionaba, incluso, los informes producidos por el panel de expertos de las Naciones Unidas sobre cambio climático. Entre 2003 y 2015, las emisiones de gases de efecto invernadero en Argentina crecieron 144%.
La estructura funcional del organismo, mientras tanto, se encontraba compartimentada y atomizada en direcciones y coordinaciones que carecían de lineamientos estratégicos, articulación interna y externa, directivas y procedimientos administrativos.
Un buen ejemplo de esta situación es la estructura de la Dirección Nacional de Cambio Climático, que dependía funcionalmente de la Subsecretaría de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable. De un total de 100 agentes que revestían en la subsecretaría, la Dirección de Cambio Climático contaba sólo con 12 técnicos que tenían, entre sus misiones y funciones, la confección del inventario nacional de Cambio Climático, insumo clave para que la Argentina pudiera calificar para el financiamiento internacional. Por el contrario, la Dirección Nacional de Desarrollo Sustentable contaba con 80 agentes distribuidos en cuatro direcciones, dos de las cuales se encontraban acéfalas en diciembre de 2015.
La falta de articulación interna duplicaba tareas entre distintas áreas. Así, por ejemplo, bajo la órbita de la Secretaría de Política Ambiental funcionaba el Observatorio de Biodiversidad –un programa financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)–, cuyas misiones y funciones se superponían con las direcciones nacionales de Ordenamiento Territorial, Fauna y Bosques Nativos. En la secretaría no había reuniones de gabinete ni mesas de articulación interna, los presupuestos asignados a las secretarías y subsecretarías eran manejados en forma discrecional por la Jefatura de Gabinete, de la cual dependía, antes de ser elevada a ministerio.
“No existía articulación con las provincias. La Ley de Glaciares estaba prácticamente paralizada”.
La Dirección Nacional de Producción Limpia, cuya misión era desarrollar políticas de reconversión industrial, sólo llevaba adelante un programa con la provincia de Tucumán, a partir de una intervención requerida por la Justicia Nacional. El área de inspecciones se encontraba virtualmente paralizada desde hacía cuatro años: no se hacían controles, no había procedimientos homologados ni programas de trabajo y existía, además, una absoluta falta de vínculo con el sector industrial. Tampoco había articulación interjurisdiccional con las provincias, pese al fuerte contenido federal del área: no había propuestas de regulación conjunta, la Ley de Glaciares se encontraba prácticamente paralizada por falta de ejecución de las partidas destinadas a la confección del inventario, las partidas de incentivo fijadas por la Ley de Bosques se ejecutaban de forma esporádica y discrecional y muchos de los programas que contaban con financiamiento internacional se usaban con fines políticos ajenos a su objeto.
Otro caso era el programa GIRSU (Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos), que administraba fondos internacionales para el saneamiento de basurales y la puesta en marcha de tecnologías de gestión de residuos en municipios de toda la Argentina. El GIRSU poseía, según datos de la Sindicatura General de la Nación, más de 246 millones de pesos asignados a distintos municipios pendientes de rendición. En una auditoría reciente, la SIGEN recomendó al ministerio el deslinde de responsabilidades administrativas e iniciar acciones penales. Entre los aspectos relevantes detectados por la auditoría se destacan: la carencia de un Mapa Crítico de las municipalidades de nuestro país que permita disponer de información sobre aquellas más vulnerables o con mayores problemas en la gestión de sus residuos sólidos, falta de presentación de informes de aprobación de los proyectos presentados; falta de control interno sobre la ejecución de los proyectos y en relación al real destino de los fondos transferidos. La SIGEN destaca la ausencia de un criterio para la distribución y asignación de fondos y señala que tres provincias con una población en conjunto de 924.613 habitantes (según censo 2010) y que generaban menos del 2% de los residuos del país recibieron el 54% de los fondos que se transfirieron (Santa Cruz y Chaco entre ellas).
“No teníamos ninguna estrategia, no hay una estrategia acá hace muchos años”.
En diciembre de 2015, las nuevas autoridades les preguntaron a los casi 100 profesionales técnicos de la Subsecretaría de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable qué estrategia habían seguido en los años anteriores, qué líneas de acción habían cruzado su trabajo en conjunto con el resto de la secretaría y del gobierno. Los técnicos respondieron con una sonrisa tímida de vergüenza y respondieron, casi invariablemente: “No teníamos ninguna estrategia, no hay una estrategia acá hace muchos años”. El problema hasta diciembre del año pasado no era que hubiera una mala estrategia ambiental, sino que directamente no había ninguna. De las dos áreas que tiene esta subsecretaría (Cambio Climático y Desarrollo Sustentable), la de Cambio Climático tenía un buen staff de profesionales que, traccionado por los acuerdos internacionales, fue sobreviviendo y al gobierno no le quedó otra que, a partir de la cercanía de la Convención de Cambio Climático de París, el año pasado, se vio obligado a mantener el staff técnico. En el área de Desarrollo Sustentable hay técnicos buenos también, pero en general es un área que se desatendió muchísimo más porque no estaba tan empujada por un elemento tan fuerte como la Convención de Cambio Climático. Los empleados actuales admiten que las más de 80 personas de la dirección quedaron totalmente a la deriva, trabajando por su cuenta en lo que a ellos les parecía que debían trabajar, gente responsable y con ganas de trabajar pero sin ningún tipo de liderazgo ni de norte ni estrategia ni nada.
En el área de biodiversidad existía una resolución que fijaba la competencia de la ex Secretaría de Ambiente en la aprobación de los trámites para el egreso o el ingreso al país de cualquier producto de la flora y sus derivados. La interpretación que se había hecho en ese momento es que tenía que intervenir en todos los procesos, o sea, si se importaba extracto de vainilla, la Secretaría de Ambiente tenía que expedirse y había una ventanilla por la que el importador la autorización, cosa que no tenía ninguna razón de ser. Podía justificarse en algunos casos de especies potencialmente perjudiciales, exóticas o invasoras que claramente merecían una intervención, pero no para todo lo demás. Esta resolución terminó generando una estructura enorme: había 50 personas dedicadas exclusivamente a mover estos expedientes. Además, se encontró que en mesa de entradas había un teléfono al que llamaban las empresas exportadoras para acelerar los trámites, había toda una estructura armada. La resolución teóricamente no está mal, pero se interpretó de una manera exagerada y generó, por un lado, un esquema de irregularidades, y, por el otro, un sobredimensionamiento de la estructura para atender algo totalmente inútil. Consultados sobre si alguna vez habían rechazado una importación, los empleados del departamento respondieron que no, o que por lo menos no recordaban haberlo hecho nunca.