DESARROLLO ECONÓMICO
En diciembre de 2015, la industria nacional estaba estancada y agotada, marcada por una matriz productiva poco diversificada y que generaba escaso empleo genuino desde hacía por lo menos cinco años. Además, el empleo se encontraba empantanado, sostenido en gran medida por la intervención del Estado: entre 2011 y 2015, el empleo privado creció 3%, mientras que el empleo público creció 10%.
Tampoco fueron años buenos para las pymes. Entre 2003 y 2015 aumentó el peso de las empresas grandes en el total de empleo, se estancó el de las medianas y cayó el de las empresas chicas, según la Secretaría de Transformación Productiva. Además, en los tres años anteriores al cambio de gobierno cerraron unas 8.500 empresas, el 80% de las cuales eran microempresas.
“Desde 2012 en la Argentina se dejaron de crear empleos formales”.
Desde 2012, la Argentina dejó de crear empleos formales. Aunque una de las banderas del gobierno de entonces era decir que el país vivía un proceso de reindustrialización, en diciembre de 2015 el peso de la industria en el empleo era menor que a comienzos de los años ‘90. Hubo un fuerte desplazamiento del empleo desde los sectores más productivos de la economía (el agro y la industria) hacia sectores poco productivos, sobre todo el sector público y el sector de servicios más tradicional, como comercios minoristas.
Esto generó que el balance de la transformación productiva en la última década haya sido negativo. Disminuyó la capacidad de generar bienes y servicios con el mismo capital de trabajo. Desde 2006, la productividad cayó en la Argentina casi un 13%, en parte por una serie de políticas que desalentaban la innovación y la incorporación de tecnología. Además, a diferencia de los países de rápido crecimiento, Argentina experimentó una contracción del empleo en sectores con productividad del trabajo relativamente más alta y una expansión de sectores con productividad del trabajo relativamente más baja. Para colmo, la estructura económica argentina actual siguió siendo (no es un problema reciente) poco compleja, poco diversificada y desbalanceada regionalmente.
En diciembre de 2015 la economía tenía, también, graves problemas de financiamiento. La suma de todos los préstamos del sector privado no llegaba al 15% del PBI, mientras que el promedio de América Latina era 65%. En Chile, más del 100%. Uno de los sectores más dinámicos y en crecimiento de la economía era el software, pero en la Secretaria de Transformación Productiva no había nadie que siguiera de cerca a la industria. No había ni un solo analista.
A partir de 2011, el modelo industrial de las empresas grandes, pequeñas y medianas se vio cercado por el cepo cambiario y las restricciones a las exportaciones y a las importaciones. También por la apreciación del tipo de cambio y la política de energía y transporte baratos que llevaron a liquidaciones de stocks, crisis en el sector energético, la escalada de la inflación y el deterioro de la balanza externa. Por primera vez en más de 15 años, la balanza comercial arrojó en 2015 un déficit de 3.035 millones de dólares.
En los primeros once meses de 2015, la actividad industrial acumuló una caída de 1% en relación al mismo período de 2014, de acuerdo a las estimaciones de la UIA, por culpa, al menos parcialmente, de la recesión de Brasil y la caída del precio del petróleo. La crisis de los sectores automotor y siderúrgico, especialmente afectados por Brasil y el petróleo –que impactó negativamente en la producción de tubos de acero sin costura– explicó una parte importante de la contracción de la producción industrial.
En la década anterior al cambio de gobierno, por otra parte, la Argentina permaneció aislada de los flujos de inversión extranjera directa y se mantuvo baja su inserción en las cadenas globales de producción. El porcentaje de los flujos de inversión extranjera hacia América Latina captado por Argentina cayó de 25% en 1990-1999 a 10% en 2000-2009 y 9% en 2010-2014. Por otro lado, la participación de las empresas argentinas en las cadenas globales de valor siguió siendo pobre, muy por debajo de la de otros países de la región. La cantidad de empresas argentinas con proyección internacional fue muy baja (como lo había sido casi siempre), por debajo de las de Brasil, Chile, Colombia o México. Dado que la mayor parte del comercio mundial se realiza tanto a través de empresas multinacionales como a través de la inserción en cadenas globales de valor, Argentina enfrentaba en diciembre importantes desafíos de integración internacional.
Otros indicadores de competitividad, como el número de procedimientos necesarios para registrar una empresa, presentaban un pobre resultado comparados con los países de la OCDE, una asociación de países mayoritariamente ricos. El flojo desempeño de la Argentina reciente en inversión en investigación y desarrollo se debió en gran medida a la reducida actividad de innovación en el sector privado, pero también a mecanismos ineficientes, o muchas veces ausentes, de esfuerzos de colaboración entre el sector público y el sector privado.
Finalmente, los altos costos logísticos y tecnológicos, sumados a una oferta de energía poco confiable, representaron una barrera adicional para las empresas. Factores estructurales y malas decisiones de política energética provocaron un desequilibrio entre la oferta y la demanda de energía, con una infraestructura de transporte y distribución deficientes. Como resultado, los cortes de energía crecieron 150% en diez años. Por su parte, el transporte de cargas experimentó un marcado deterioro y los costos logísticos crecieron 40% en la última década. Todo esto afectó la producción y perjudicó el desempeño de la economía, limitando el desarrollo económico y humano del país.
INDUSTRIA Y COMERCIO
El actual Ministerio de la Producción es una reestructuración hecha con partes que hasta diciembre de 2015 habían pertenecido a los ministerios de Economía e Industria. El primer día después del cambio de gobierno, un empleado de la nueva administración se sorprendió al encontrarse, en el baño del despacho del ministro entrante, antes ocupado por el ex ministro de Planificación Federal, Julio De Vido, una caja fuerte vacía.
Dos días antes de la asunción de Mauricio Macri como presidente, un equipo de la nueva Secretaria de Comercio se reunió con funcionarios de la saliente Subsecretaría de Comercio Exterior y acordaron colaborar en la transición. Sin embargo, cuando se les preguntó a los casi ex funcionarios por la lógica con la que se aprobaban las importaciones, respondieron que el equipo que se encargaba de aprobar manualmente cada importación ya había renunciado. También prometieron que iban a dejar abiertos los códigos de las tres computadoras que gestionaban los pedidos de importación, para que la nueva administración aplicara sus propios criterios. En cambio, el equipo nuevo se encontró después con que estas tres computadoras estaban vacías. La información había sido borrada: no quedaba ningún registro sobre cuáles habìan sido los criterios, montos y tiempos para aprobar importaciones. Un profesional del área de informática de la secretaría, que antes estaba dentro de la estructura del Ministerio de Economía, recibió seis pedidos de borrar toda la información de los backups por parte de asesores del entonces ministro. El técnico fue presionado pero se negó y pidió una nota formal para hacerlo.
Las nuevas autoridades encontraron que todos los documentos en papel sobre las importaciones habían sido destruidos. La oficina estaba vacía y los operadores y sus computadoras habían sido distribuidos en distintos pisos en el edificio. Durante los primeros días de gobierno hubo que administrar en forma manual el comercio internacional del país, hasta que se implementó un nuevo sistema. Importaciones de insumos para la producción industrial y agropecuaria, es decir, vinculadas con el empleo de los argentinos, dependían de aquellos operadores. Por este sistema se habían trabado durante años incluso importaciones de medicamentos oncológicos.
“En dos años, se duplicó el personal de la Secretaría de Comercio”.
En los últimos dos años, por otra parte, el personal de la secretaría se había más que duplicado. En 2014 trabajaban 639 personas y, al momento del traspaso, había 1500. Muchos contratados, además, no tenían capacidad operativa. Entre ese personal sin funciones claras se encontraron varios barrabravas de clubes de fútbol. En una oficina había 41 personas que cobraban mensualmente pero no tenían ninguna función en la secretaría ni contacto alguno con el resto del personal: era un ente autónomo conocido como “la agregaduría”, porque reportaban al agregado comercial en la embajada argentina en Italia, Guillermo Moreno.
En diciembre de 2015 había más de 3.000 expedientes sin resolver en la Dirección de Actuaciones por Infracción, que se ocupa de hacer dictámenes sobre si corresponde sancionar a personas, comercios o empresas por incumplimiento de las leyes de Lealtad Comercial, Defensa al Consumidor y la de Abastecimiento. Algunos de esos expedientes, que para el Estado significa multas sin cobrar, eran de 2012.
Otros 1.800 expedientes esperaban aprobación para reexportar mercadería y otros 30 no se habían resuelto intencionalmente, dejando en suspenso la autorización para importar insumos para líneas de producción. También había 70 carpetas paradas de ventas al exterior de plantas llave en mano y 130 carpetas de importación de líneas de producción usadas. Es decir, la Secretaría de Comercio funcionaba como una traba para el desenvolvimiento de la economía, impactando directamente en el empleo.
En la Secretaría de Industria el panorama no era muy distinto. Las oficinas y los muebles estaban rotos, la gente trabajaba hacinada en oficinas a veces sin luz natural, separadas por muebles y armarios. Los procesos de los regímenes de promoción eran poco transparentes, los expedientes no tenían la documentación suficiente, había deudas de pagos a proveedores y reembolsos a las exportaciones que no se pagaban desde 2013. La deuda total en la secretaría era de más de 1.500 millones de pesos.
No había coordinación de programas dentro del ministerio ni entre ministerios. Los trámites eran engorrosos: requerían la presencia física del ciudadano o beneficiario en forma reiterada por los escasos mecanismos de atención o interacción por Internet.
Había una ausencia de criterios explícitos en la asignación de beneficios fiscales en los regímenes de promoción, objetivos concretos de esos beneficios, mecanismos de evaluación e impacto de las políticas implementadas y de los recursos invertidos por el Estado Nacional. Esto impedía mejorar o reconsiderar políticas que no tuvieran impacto. De hecho, muchos de los sectores promovidos mostraron pocas mejoras relevantes en integración local de las cadenas de valor, inserción externa o transformación tecnológica.
Además, se encontraron 500 expedientes pendientes, con una antigüedad promedio de un año y medio, de empresas que se habían presentado al régimen de promoción para la industria del software. También había 300 informes de auditorías, algunos de varios años antes, que nunca habían sido analizados.
En la Subsecretaría de Emprendedores, dependiente de la Secretaría de Pymes, el programa Capital Semilla, que funcionaba como un préstamo de honor en el que los emprendedores devolvían la plata si podían, era manejado por las agrupaciones políticas La Cámpora y Kolina. Y aunque el programa era una herramienta valiosa, los préstamos fueron entregados a través de universidades y sociedades de fomento sin ningún tipo de control ni monitoreo. De los años en los que La Cámpora gestionó el programa, no hay ningún registro contable, incluyendo si los beneficiarios devolvieron (o no) el dinero. Se encontraron casos en que se le asignó un credito a un emprendedor, pero se le dio a otro distinto.
El criterio para entregarlos, además, fue caprichoso. San Juan recibió más préstamos que Córdoba, donde los pocos que se entregaron fueron todos en Villa María, donde había un intendente del Frente Para la Victoria. De los 360 millones de pesos repartidos, se rindieron apenas 18 millones, según un informe de la SIGEN. La malversación se calcula en unos 60 millones de pesos.
En Crédito Fiscal había un programa para construir centros de formación en Parques Industriales. El 25 de noviembre de 2015, días antes de dejar el gobierno, sus autoridades asignaron 35 millones de pesos a parques que no estaban inscriptos o no tenían la documentación en orden, a otros que ni siquiera tenían empresas instaladas y otros que todavía estaban en obra.
“En el Mercado Central se encontraron sobreprecios del 254%”.
La Corporación del Mercado Central de Buenos Aires, que tras la reorganización pasó a depender del Ministerio de la Producción, presentaba en diciembre una situación económica, administrativa y edilicia crítica y acumulaba una deuda de 400 millones de pesos, un monto que crecía continuamente debido al déficit operativo del organismo. Algunas de las situaciones más sensibles que encontraron las nuevas autoridades del Mercado Central tienen que ver con la mala gestión, marcada por la falta de transparencia y el desorden administrativo. Se encontraron contratos de alquiler a precios irrisorios y plazos larguísimos, a veces de hasta 35 años y otros 15 años de prórroga con precios fijos. También se encontraron registros de operaciones comerciales con sobreprecios de 254% y el desarrollo de obras de particulares en terrenos del Mercado Central realizadas sin ningún contrato con el organismo.
La nueva gestión también heredó la responsabilidad de pagar cheques de corto plazo y pago diferido por 50 millones de pesos, balances sin cerrar desde 2013 y conciliaciones bancarias sin realizar. Todo esto fue posible por la falta de control y procesos de evaluación. Los pocos que existían fueron discontinuados.
Por otro lado, durante estos años la cantidad de empleados en el Mercado creció notablemente, con un importante ingreso de personal poco antes de diciembre de 2015. Esta situación contribuyó a crear una sensación general de desmotivación entre los empleados, reflejada en una estadística alarmante: el 10% de los empleados del Mercado Central estaba bajo tratamiento psiquiátrico.
AGROINDUSTRIA
En diciembre de 2015, la agroindustria empezó a dejar atrás una década en la que el Estado, en lugar de contribuir a su desarrollo, colocó una serie de obstáculos que se fueron haciendo cada vez más infranqueables. El balance indica que, si bien en los primeros años crecieron la inversión y la producción, desde 2008 la inversión privada estuvo estancada, en buena parte por las políticas públicas del Estado en el sector.
Desde 2008 las cadenas agroalimentarias sufrieron políticas públicas agresivas, que deterioraron su capacidad productiva, erosionaron la mayor fuente de ingresos de divisas de exportación al país (que representaban el 60% de las ventas externas) y destruyeron empleo. Las economías regionales tuvieron el mismo problema. Las cadenas de manzanas y peras, la olivícola y la vitivinícola son algunos de los casos más críticos. Por acción u omisión se desprotegieron sectores afectados por momentos de menor demanda mundial y por un atraso sostenido de años.
Los cambios metodológicos ocurridos en el INDEC en esos mismos años impactaron y fueron imitados por el sector público ligado al agro. La falta de controles afectó no solo a la transparencia y a la información desde el punto de vista fiscal, sino también, aún más grave, desde el punto de vista de la sanidad y la inocuidad de los alimentos.
“Argentina pasó de ser el 3° exportador mundial de carnes a ser el 12°”.
En agricultura, la políticas oficiales dejaron un sistema que en diciembre de 2015 era insostenible desde el punto de vista ambiental para la agricultura extensiva y provocaron una caída del 10% en la producción de granos, equivalente a más de 10 millones de toneladas por año. El cultivo que más sufrió fue el trigo, que se vio reducido a una de sus tres superficies sembradas más chicas de los últimos 50 años. La política de monocultivos tuvo por consecuencia menos gramíneas y más erosión del suelo. Los productores privilegiaron la soja no porque quisieran, sino porque era la única alternativa viable, aun cuando afectaba la sustentabilidad del sistema.
Hubo también un importante deterioro de las economías regionales, provocado por las condiciones económicas que no atendían las necesidades propias de cada sector y región. La falta de competitividad y el incremento de los costos de producción por la inflación deterioraron los sistemas de producción que más mano de obra demandaban. Todo esto acompañado de una falta de desarrollo en infraestructura que disminuyó la competitividad del sector y aumentó los costos de producción.
La carne vacuna, por su parte, símbolo de la Argentina productiva en el mundo, era un ejemplo elocuente de muchas de las cosas que pasaban. Por las políticas aplicadas desde 2006, el stock vacuno cayó de 57 millones de cabezas a 48 millones entre 2007 y 2012. El stock vacuno de Brasil, mientras, pasó de 150 millones de cabezas a 200 millones de cabezas entre 2000 y 2015. En el mismo período, Argentina pasó de ser el tercer exportador mundial de carnes a ser el 12°.
“En la industria frigorífica se perdieron más de 18.000 puestos de trabajo”.
Las casi diez millones de cabezas de ganado perdidas se tradujeron en una considerable pérdida de empleo. Solamente en la industria frigorífica se perdieron más de 18.000 puestos de trabajo genuinos y de alta calidad. Las autoridades nacionales prefirieron cerrar las exportaciones, con el objetivo de proteger el mercado interno, pero al costo de perder mercados de exportación debido a demoras e incumplimientos de distinto tipo, lo que desalentó la inversión y quitó competitividad. Además, entre 2006 y 2014 la industria de las curtiembres perdió, por razones parecidas, otros 4.500 empleos, un 30% de su personal, según estadísticas del Ministerio de Trabajo.
Entre los mercados perdidos en estos años y que serán difíciles de recuperar están Alemania, a la que dejamos sin nuestras carnes para el Mundial de Brasil u Holanda, que antes sólo compraba carne argentina y en diciembre de 2015 les compraba a dos o tres proveedores por las dudas, para no volver a quedarse sin carne si Argentina decidía volver a cerrar sus exportaciones. En 2006 el sector exportó un millón de toneladas equivalentes de res con hueso. En 2015 no llegó ni al 30% de ese valor. Llevará años recuperar el terreno perdido.
En la ganadería porcina y la producción avícola, el diagnóstico en el momento del cambio de gobierno era más positivo, por la cantidad de proyectos en marcha y el aumento de la producción que de los últimos años. De todas maneras, una parte importante de la competitividad de estos actores estaba basada en la presión sobre otros eslabones de la cadena y no en factores propios de competitividad.
En la lechería, la producción nacional casi no creció en los últimos diez años, mismo período en que nuestros vecinos aprovecharon para crecer entre 5% y 7%. La inversión en tecnología en los tambos fue muy baja y no hubo políticas activas para fortalecer el sector y la industria, lo que generó pérdidas de productividad y peores condiciones para el trabajo. La actividad estuvo marcada por la desconfianza entre tamberos e industriales y entre productores y autoridades, que trajo aparejada una descoordinación de toda la cadena, donde perdían los eslabones más débiles: el consumidor y el productor.
El sector forestal, por su parte, se vio comprometido por el manejo del caso Botnia, que tuvo efectos negativos importantes. En Entre Ríos, provincia con fuerte vocación forestal, dejó de plantarse. Desde el sector público provincial no hubo apoyo ni contención al sector. Por el contrario, el kirchnersmo legó la Ley de la Madera, que prohibía la exportación de rollizos a Uruguay por los puerto entrerrianos. Los esfuerzos de los productores argentinos para apoyar la actividad forestal generaron una importante producción de madera pero una muy baja industrialización posterior. En diciembre de 2015 se seguía perdiendo crecimiento y madera en los montes por no haber estado liderando el proceso de instalación y trabajo con las industrias. En este marco, las inversiones fueron durante años a los países vecinos. En el momento del cambio de gobierno cerca del 40% del crecimiento de los montes de la provincia de Corrientes no se aprovechaba adecuadamente.
El Fondo Especial del Tabaco, creado para atender las necesidades de la producción tabacalera, llevaba varios años sin cumplir sus objetivos y sirviendo a otros fines poco transparentes. Tampoco existía un sistema tecnológico coordinado que permitiera la correcta ejecución y control del fondo. La Coordinación del Tabaco tenía poca reacción ante el incumplimiento de las obligaciones de las provincias, y para hacer el seguimiento y evaluación de los proyectos aprobados. Esta falta de control interno es lo que permitió el potencial uso indebido de los fondos por muchos años. Por otro lado, los convenios marco entre el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y cada provincia tabacalera se encontraban vencidos y desactualizados desde hacía años.
Con respecto a la agricultura familiar, la gestión anterior creó una secretaría y le dio una gran autonomía y presencia en todo el país, pero falló en el diagnóstico y, por lo tanto, en el diseño de su estrategia. En los años anteriores a diciembre de 2015 la brecha entre los agricultores familiares y los grandes productores se hizo cada vez más grande como consecuencia del atraso tecnológico de los agricultores familiares y la falta de respuesta del Estado. La agricultura familiar produce más del 60% de los productos consumidos en el país. Aún así se encontraba desatendida y trabajando con tecnologías del siglo pasado. La mayoría de los agricultores familiares se encontraban en lugares alejados, donde el acceso al agua y la electricidad era difícil, y se mantuvieron sus desventajas a la hora de comercializar sus productos. La falta de políticas de Estado imposibilitaron impulsar la productividad de la agricultura familiar, que se convirtió en rehén de la asistencia de subsistencia.
El fondo que corresponde a la atención de la emergencia agropecuaria se determinó por ley y fue de 500 millones de pesos para los años 2014 y 2015. Sin embargo, sólo se ejecutó el 63% del fondo en 2015 y se había ejecutado todavía menos, el 42%, en 2014. Como en otras transferencias, las rendiciones de cuentas de estos fondos fueron deficientes o inexistentes. Si se hubiese transferido todo el dinero y auditado la ejecución de la ayuda, en diciembre de 2015 habría habido mejores herramientas para enfrentar las inundaciones de los meses siguientes.
Hasta diciembre de 2015 convivían en el Ministerio de Agricultura tres “ministerios paralelos” –uno técnico, uno político y uno de militancia política–, cada uno con su propia gestión y procedimientos de hecho. Había graves deficiencias en la coordinación administrativa de las áreas, faltaban inventarios y registros. Un ejemplo era el caso de los vehículos, que no estaban inscriptos en la flota y la mayoría necesitaban ser arreglados, particularmente los vehículos destinados al interior. Tampoco había certeza o un control unificado de las 125 delegaciones del ministerio en el país. La mayoría de las contrataciones de proveedores estaban vencidas. La gestión de recursos humanos estaba marcada por la falta de control de horarios y una dotación desmotivada, en parte porque no existía el diálogo entre los funcionarios y el equipo de trabajo del ministerio.
En el ministerio hubo concursos para planta permanente hechos a medida de funcionarios transitorios de la gestión anterior, muchos de los cuales tramitaron hasta los últimos días de la gestión. También se encontraron absurdos burocráticos, como un expediente administrativo de 100 fojas para pagar una factura de $800.
En síntesis, la política agropecuaria del gobierno anterior careció de una mirada estratégica y tomó medidas que retrasaron el desarrollo de la agroindustria en general y las economías regionales en particular. Se perdió calidad institucional y nunca lograron generarse espacios de generación de confianza o intercambios de información confiable. Como en casi todas las demás áreas de la política económica, en la agroindustria es más fácil destruir que construir. Se señaló como enemigo al sector más competitivo de la economía y se desaprovechó una oportunidad histórica para el sector y para el país.